另一角度看中韓FTA

2014/09/01

     針對中韓自由貿易協定〈FTA〉即將在今年底簽署,以及可能對台灣造成的影響和衝擊,國內各界已討論甚多,但本文嘗試從另一角度看來看待中韓FTA,包括縱向研析韓國洽簽FTA之戰略,韓國洽簽FTA談的操作模式,以及橫向研析中韓FTA對區域經濟整合之意涵、中韓FTA對台灣主要產業的影響等,希望呈現一個較為扼要而完整的論述。

一、韓國洽簽FTA之戰略

    研析韓國洽簽FTA之戰略,可從以金大中、盧武鉉、李明博和朴槿惠四位總統的歷史發展階段,做縱向的探討:

    〈一〉在金大中總統時代,為應對1990年代全球主要貿易夥伴國都在快速洽簽FTA的自由貿易競爭壓力,以及避免本國企業在海外市場遭受差別待遇,韓國政府遂於1996年發布第一份「FTA政策白皮書」,一改過去完全依賴多邊貿易體系的想法,開始尋求與相關貿易夥伴國洽簽FTA,以確保本國企業的對外貿易利益。

    〈二〉在盧武炫總統時代,韓國政府曾於2003年表達要把韓國發展成為「FTA中心國家」的決心,當時韓國只有與智利在洽簽FTA,並沒有同步與其他任何國家洽簽FTA,外界普遍懷疑韓國政府的決心。但隨著2004年的韓智FTA簽定後,為一勞永逸化解對外洽簽FTA時可能對國內農漁民部門和勞工利益的傷害,韓國政府立即制定了「FTA執行特別法」,因此也讓韓智FTA在國會獲得最後批准。

    另外,韓國政府打鐵趁熱推出深具市場導向的「韓國FTA路徑圖」,把開拓全球主要新興市場、確保國內資源穩定供應、增加就業等列為對外洽簽FTA的首要目的考量,並採取「同時多發」與「多國多軌」的推動洽簽FTA方式,以追趕其他貿易夥伴國在洽簽FTA的優勢,最後與全球主要經濟體建構一個緊密的FTA網絡。這種洽簽FTA模式因同時與多個貿易夥伴國談判FTA,可以降低或抵銷國內反對意見的力道。

    值得一提的是,韓國政府還強調,對外洽簽的FTA必須符合高品質〈WTO+〉和全面性兩個條件,同時還成立不同的談判團隊,針對不同國家和區域展開洽簽雙邊或多邊FTA談判。這些談判團隊之間更可以互相檢視與比較,並作為個人考績升遷重要依據。

    〈三〉在李明博總統時代,強調韓國必須更積極對外洽簽FTA,特別是與全球四大經濟體美國、歐盟、日本和中國大陸簽訂FTA,如此一來,韓國即可成為連結上述四大經濟體的核心樞紐,此即李明博的「新FTA戰略」重點方向。不過,對於當時美國正在推動的TPP,李明博總統則認為,即使韓國加入TPP,將與已經簽訂FTA國家產生雙重協定,這對自由貿易的實際促進效果並不明顯。

   〈四〉在朴槿惠總統時代,去年 6月韓國政府把過去盧武炫總統定調的「FTA中心國家」,進一步修正為「FTA的樞紐〈hub〉」,希望能把韓國發展成為東北亞、甚至全球性的FTA樞紐。去年11月韓國也表現出對參加TPP協商的興趣,現在正與TPP的12個參與國進行預備性雙邊磋商,同時也積極進行參與RCEP磋商。顯而易見,韓國FTA戰略的背後是具有旺盛的企圖心。但韓國政府也知道,對外洽簽雙邊FTA和多邊FTA對國家經濟造成的影響層面是迥異的,也因此採取了不同策略與國民進行溝通,以爭取共識來支持FTA。

二、韓國洽簽中韓FTA的操作模式

    韓國洽簽中韓FTA的操作模式靈活務實,值得注意:

   〈一〉過去對外洽簽FTA,韓國政府過度重視對外協商,建立內部共識則列為次要地位,因此常引爆「反FTA」運動,特別是一逢選舉,在野黨即把「反FTA」當作王牌來展開政治鬥爭。近幾年韓國政府轉而強調對內協商、爭取共識的重要性,並努力在內部協調以實現各種產業盈虧的均衡安排,以及達成對在簽訂FTA後所採取的對策之共識。這次中韓FTA談判過程,韓國政府在內部協商工作的投入比重已占95%。

   〈二〉韓國政府推進洽簽韓中FTA的步驟,係先處理敏感部門〈韓國方面是農水產品,中國大陸方面是汽車、機械、石油相關製品〉,以降低雙方談判初期的障礙。這種先排除敏感領域再簽訂FTA,其內容只包括中韓雙方都認可的部分小範圍,至於敏感領域同意在以後繼續談判,並逐漸擴大開放幅度,這是較務實可行的洽簽FTA模式。基本上,中韓FTA並不像韓美FTA,是一次性最大限度實現全面的、高水平的市場開放。

   〈三〉韓國政府為克服農民的反對洽簽中韓FTA聲浪,更把稻米、辣椒、大蒜、洋蔥、蘋果、梨等蔬果類列為「超敏感產品」加以保護,並在農林水產部門擬定擴大支援農業設施、推動農業現代化等中長期對策。韓國政府還針對中國大陸正從農產品出口國轉變為農產品進口國的轉型機遇,希望通過中韓FTA爭取擴大本國具競爭力的農產品出口中國大陸市場。

    〈四〉值得注意的是,作為世界製造業先進國家的韓國與中國大陸簽訂FTA,並非一次性完成FTA,而是將其視為以初期性成果為基礎,逐漸追加開放和擴大領域的平台,至於各項合作領域的選擇也都是基於長期性考量,不只從現有具較高競爭力的領域著手,還針對未來可能具競爭力的領域進行後續談判。韓國已準備結合目前占優勢的製造技術、IT產業、流通、「韓流」文化商品等要素,積極朝著與中國大陸多角度合作以創造全新價值的方向努力。韓國政府還鎖定中國大陸全力推行生態環境、綠色能源振興的產業結構轉型,將通過韓中FTA擴大出口相關技術型產品到中國大陸市場。

   〈五〉有鑒於近幾年韓國的高科技產業如筆記型電腦、LCD顯示器、半導體等紛紛把生產基地轉移到中國大陸,導致韓國本土就業機會被搶走,韓國政府洽簽韓中FTA的另一個戰略目的,就是要阻止這種趨勢發展再惡化下去,並把韓國打造成西方企業進軍中國大陸市場的前哨基地,以及使韓國成為尖端製造業樞紐〈hub〉。

   〈六〉中韓FTA簽訂後,將掀起韓國的第三波「中國熱」,過去韓國已有過2波「中國熱」,第一波是在1992年韓中建交後,大量的韓國傳統加工企業轉移到中國大陸,並帶動相關零組件和材料出口;第二波是在2001年中國加入WTO後,韓國成為中國「世界工廠」的零組件、半成品等中間材料的供應國。目前韓國企業正準備把韓中FTA的商機和習近平時代中國「市場化」趨勢連結起來,以創造更大範圍的商機效應,將加碼搶攻中國龐大消費者所需的商品和服務的內需市場。韓國貿易協會已呼籲韓商今後有必要擴大消費財的對中國市場出口,以占領中國內需市場。

三、韓中FTA對區域經濟整合之意涵

    韓中FTA談判進程,可望在今年11月在北京舉行的APEC領袖會議期間完成。中韓FTA對區域經濟整合之意涵,則可分幾方面來探討:

    〈一〉韓國政府對外洽簽FTA都堅持把北韓開城工業區視為韓國的境外加工生產基地,並比照韓國產製的產品〈Made in Korea〉享受FTA的關稅減免優惠措施。韓中FTA的簽訂,本質上就是在冷戰敵對關係尚未消除的地區推進自由貿易,同時又訂有特別條款,接受開城工業區作為韓國的境外加工地位,此舉旨在引導北韓實施開放政策,並把北韓納入東亞區域、甚至國際範圍的產業分工結構中,這對未來朝鮮半島、東北亞的和平發展,以及東亞區域經濟整合都具有正面而深遠的意義。

   〈二〉中韓FTA的意義不僅在雙邊,還在於透過其示範和促進作用,進而推動整個東亞區域經濟整合。中國大陸即認為,中韓FTA是推進區域經濟整合的關節環節,此一環節建成後,未來推動的中日韓FTA和RCEP都會有一個很好的基礎。中國大陸似乎已浮現這樣一個戰略思維:「用槓桿〈中韓FTA〉」,「撬核心〈中日韓FTA〉」,「築平台〈RCEP〉」和「構網絡〈全球FTA〉」。在本質上,韓中FTA相較於RCEP是一個更高標準的FTA,應可以成為中日韓FTA的範本。由於中韓FTA已創造出一種類似TPP「4+X」談判模式的「2+X」談判模式,將可以給中日韓FTA的「2+1」、RCEP的「2+14」的談判注入新動力。

    〈三〉對於中國大陸而言,原本是把中韓FTA當作美國重返亞洲、「圍堵」中國大陸的突破口,但在中韓FTA談判進入關鍵階段時期,韓國政府卻又表態加入TPP談判,這種在中國大陸和美國之間取得平衡的經濟外交戰略安排,其目的應是維持韓國在東亞各國不同FTA建設中的領先優勢,甚至在TPP和RCEP競奪區域經濟合作的主導權。而在這之間,韓國政府也有借加入TPP談判來迫使中國大陸在中韓FTA談判進程加快速度,並在農林水產、服裝和紡織、能源等敏感領域對韓國讓步。

   〈四〉中國大陸深刻理解,一旦TPP談判成功,中國大陸在亞太區域必將存在被「圍堵」的風險,甚至連推動RCEP的區域經濟整合進程也會遭到牽制。所以中方始終認為,唯有加速完成中韓FTA談判,使之成為中日韓FTA和RCEP的核心軸,此一形勢將使得日本企業將處於相當不利的市場競爭地位,最後即可倒逼日本反過來參與進展遲緩的中日韓FTA談判,並加速RCEP的談判進程。換句話,有了中韓FTA,即可期待早日實現中日韓FTA和RCEP,相對地,中國大陸面對TPP「圍堵」的風險也可大大減緩。不過,由於日本已加入FPP談判,加上中日關係持續緊張,以及日韓FTA談判停滯多年,雙方關係並不和睦,在某種程度上都會影響中日韓FTA談判進程。

四、中韓FTA對台灣主要產業的影響

    中韓FTA對台灣主要產業的影響,國內相關智庫已多有量化評估,但結果在數字方面互有出入,為免徒生不必要爭議,所以本文只引用日本智庫專家有關中韓FTA對台灣主要產業的影響之報告:

    根據日本JETRO亞洲經濟研究所客座研究員、日本亞細亞大學亞洲研究所教授?田聰,於2013年2月在日本財務省報告有關中韓FTA對日本的影響時,也附帶提及台灣的出口將受影響約35億美元,其中化學及塑膠類約9億9,000萬美元、精密光學機器類約9億4,000萬美元、卑金屬類約4億5,800萬美元、纖維〈含皮革、鞋〉類約3億9,400萬美元、電機類約2億1,500萬美元、機械類約1億4,400萬美元等。

    另外,?田聰教授與渡邊雄一兩人於2011年合作的研究推估則指出,中韓FTA簽署後,台灣出口製品在中國大陸市場將被替代的總值約33億1,940萬美元,其中最受衝擊的個別產業是精密光學儀器類約15億4,834萬美元,纖維及成衣類約3億8,376萬美元,其他金屬類約2億2,465萬美元,化學類約2億640萬美元,電機類約1億9,874萬美元,機械類約7,989萬美元等。

    同一研究推估,台灣出口製品在韓國市場將被替代約1億9,750萬美元,主要受影響的個別產業分別是:機械類約2,233萬美元、化學類約2,087萬美元、其他金屬類約1,809萬美元、電機類約1,790萬美元、其他運輸機器約1,674萬美元、精密光學機器約1,467萬美元、纖維及成衣類約1,539萬美元、橡膠及塑膠類約1,384萬美元、資通信機器類約1,004萬美元等。

    儘管?田聰教授上述兩次研究推估,因調整量化運算的指標設定,而導致中韓FTA對台灣相關產業的影響值略有不同,但基本的趨勢並未改變,亦即對台灣相關產業都有負面的影響。

五、一項被忽略的重要問題

    承上所述,不難理解中韓FTA簽訂後,的確會對台灣主要產業帶來負面影響。然而,中韓FTA有一項被國人忽略的重要安排,就是給予開城工業區可享有「韓國境外加工區域生產」待遇,免關稅出口到中國大陸市場。這很像新加坡與美國簽訂的FTA一樣,把新加坡企業在印尼巴潭島工業區生產的產品視為「新加坡製made in Singapore」,出口到美國市場可以享有零關稅。

    中韓FTA基本上已就90%的貿易商品撤除關稅〈自由化率〉達成共識,並將北韓開成工業區生產的產品也納入撤除關稅範圍。這對韓國傳統勞力密集產業如紡織成衣和電子業非常有利,因為屆時韓國企業在北韓開成工業區投資生產的產品都可以被視為「韓國製made in Korea」,在出口到中國大陸市場可享有零關稅待遇,此一特殊安排恐將替代台灣相關產品在中國大陸市場份額,但這部分並未反應在相關的量化運算的評估裡。

六、台灣對中韓FTA應有的對應態度

    事實上,相關中韓FTA的經濟影響量化評估,都是假定FTA利用率100%,但因符合原產地規則條件不足和行政手續的複雜,往往導致韓中兩國企業放棄利用FTA的優惠措施,而按照現行的貿易通關模式進行。由於通常FTA利用率都不會太高〈約在30%~50%〉,所以到最後真正因關稅撤除而受惠或受衝擊的程度與量化評估結果是有很大距離,也就是說不管是正面的或負面的影響都會遠低於量化評估的數字水準。

也因此,中韓FTA對台灣的衝擊可能也不是立即會全面爆發,但仍會在心理層面帶來莫大恐慌。台灣企業應該學習跨國佈局,利用韓國與各國簽署的FTA的不同水準的原產地規則,以享受其關稅優惠待遇。但最重要的是,台灣企業要努力把在各國和區域內的供應鏈和全球價值鏈〈GVC〉連結起來,力求在供應鏈的每個環節提高附加價值,才能增加本身產品的競爭優勢,謀取全球化時代的最大貿易利益。

   另外,中韓FTA還在作最後階段的談判,基本上中國大陸很慎重在考慮這個協定對以後與其他國家或地區簽署FTA的「示範效應」,所以在兩國相互妥協上也會考慮很多因素,特別是兩岸經意合作協議〈ECFA〉的後續談判,包括貨品貿易協議。中國大陸方面曾經說過,大陸給予其他國家的經貿優惠待遇,一定不會比給予台灣的更為優惠。因此,可以預見的,未來的兩岸貨品貿易協議一定會談得比中韓FTA的關稅減讓條件還好。

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