前瞻福建自由貿易試驗區

2014/11/17 刊登於 工商時報

前言

    今年10月27日中共中央舉行全面深化改革領導小組第六次會議,中共總書記、國家主席習近平在會上強調,對上海自由貿易試驗區〈簡稱上海自貿區〉,取得的經驗,應在更大範圍內播種擴散,儘快開花結果。接著,在11月1日習近平南下福建平潭綜合實驗區,實地瞭解監管制度,以及和人、貨進出情況,並在離開平潭前特別叮嚀:「實驗區是全國獨創,要繼續探索。」外界普遍認為,習近平已釋放出一個訊息:福建平潭可能作為上海自易區試點經驗推廣的下一個地區。

    習近平從1985年起在福建工作長達約17年,還曾經擔任福建省省長,並多次赴距離台灣最近的平潭視察,關切其作為對台灣經濟交流前沿角色之進展。因此,今後平潭果真能擴大升格為福建自由貿易試驗區〈簡稱福建自貿區〉,其背後也不排除是北京方面準備將平潭建設為深化兩岸經濟合作的新基地,以及作為大陸推動「21世紀海上新絲路」戰略構想的重要門戶。因此,面對平潭可能擴大升格為福建自貿區,台灣理應未雨綢繆,以面對兩岸新形勢下的嚴峻挑戰。

 一、天津和廣東兩地自貿區呼聲最高

    早在2013年11月中共十八屆三中全會即已提出,要在現有試點基礎上,選擇若干具備條件的地方來發展自由貿易園〈港〉區。這是有關上海自貿區可複製可推廣到其他地區,甚至要推廣到全國的政策定調,也因此,大陸各省都紛紛在申報建設自貿區方案,但經過近一年的沉澱,第二批地方自貿區的複批名單也即將在今年底前出爐,目前除較被看好的天津和廣東之外,福建也因習近平在平潭的指示所加持,聲勢後來居上。稍早之前,大陸「自貿區郵報」曾披露,國務院已向商務部下達通知,要求該部協助天津和廣東兩地,進行自貿區框架設計,可能最快會在今年底前完成。

    事實上,天津申報自貿區早已經獲得國務院各部委員原則上通過,正等待國務院最後審批。天津自貿區的規劃範圍,涵蓋東疆保稅港區、天津港保稅區和濱海新區中心商務區,總面積達64.5平方公里,將是上海自貿區的2倍多。天津把自己定位為大陸北方經濟發展中心,希望統籌京津冀協同發展。另外,天津擁有優良港口,重點面向包括日本、韓國、俄羅斯的東北亞,將來大陸的「21世紀海上新絲路」若有規劃北線,則天津將發揮重要橋頭堡功能。

    至於廣東自貿區方案,其規模龐大,含蓋了前海、橫琴、南沙等三個新區,又有大陸第二大機場白雲機場的支撐,加地理位置面對港澳地區,有主導形成粵港澳經濟一體化發展的優勢。同時因有特殊的「港澳因素」之奧援,並擁有重要港口,已扮演著連接「21世紀海上新絲路」南線的重要橋頭堡角色,非常可能通過國務院的最後審批,而成為大陸第二批地方自貿區。

二、福建自貿區可望脫穎而出

    客觀而言,早在去年上海自貿區申報批准之前,福建當地學界和媒體即已提出各種自貿區概念,包括廈門自貿區、平潭自貿區、海西自貿區等。但因大陸中央立場傾向於每省只能有一個申報主體,所以福建自貿區的申報係採取「打包」方式,亦即將原來的廈門自貿區、福州平潭自貿區和福州新區「打包」在一起。此舉表面上看來是在符合中央希望每省只能有一個自貿區申報主體的潛規則,實際上有很大成分是在權衡各地區利益後,希望把福建自貿區規模進一步作大。

    據統計,上海自貿區的總面積約29平方公里,而福建自貿區的範圍僅平潭就有約393平方公里,加上廈門的150平方公里,以及福州新區的11平方公里,總面積高達554平方公里,在各省申報的自貿區當中是範圍最大的自貿區。除了面積廣大之外,到了2020年福建的經濟總量將超過台灣,尤其福建作為大陸重要的對台交流省份,在整體的區域經濟格局當中,大陸中央已賦與福建新的任務和角色,這恐怕才是福建自貿區之所以能脫穎而出的主要原因。

    把福州平潭和廈門「打包」成為福建自貿區的方案普被看好,認為可以形成地區間的「強強聯合」、優勢互補,其中的廈門又要打造成大陸對東南亞的國際航運中心,並以泉州和湄洲地區作為廈門的腹地港口,將來前述地區的對外貿易商品可經由陸路和海路運往廈門港,再通過其緊密的航運線運往全球。日本經濟新聞的報導更指稱,福建平潭自貿區作為兩岸經濟交流基地,不僅會放寬限制,估計還會成為「海上新絲路」構想的門戶,連接大陸與東南亞、印度洋,並為此而推動龐大的基礎設施建設。

三、福建自貿區的對台特色

    基本上,大陸中央都會根據各地方的特點和需求,在自貿區放寬限制方面先行先試,也因此,已成功在上海自貿區實驗過的措施,在可複製和可推廣的基礎上,必然會進一步推廣到福建自貿區。福建自貿區最大的優勢是對台特色,該自貿區方案一旦被國務院最後批准,將成為對台經貿的新引擎。習近平在視察平潭期間與當地台資企業舉行座談會時,即曾呼籲台灣企業加大對平潭的投資。他還強調:「大陸人口多,市場大,產業廣,完全容得下來自台灣的企業。」這段話頗有替未來的福建自貿區預先造勢之用意。

    值得注意的是,平潭綜合實驗區是大陸中央首次賦予一個地區獨有的對台優惠政策,也是大陸對台合作先行先試的區域,在對台經貿交流合作方面具有比其他地區更為開放、更為寬鬆、更為優惠的政策和措施,包括實施兩岸經濟合作協議〈ECFA〉條款及後續協議政策、更加優惠的海關特殊監管區政策、財政支持及稅收優惠政策、方便兩岸人員來往政策和口岸開放政策,以及實施「一線放寬、二線管制、人貨分離、分類管理」模式等。未來推動福建自貿區,應該還會有更創新和更進步的實驗措施才對,因為習近平已說過,「平潭綜合實驗區是全國獨創,要繼續探索。」而今年平潭已開始仿效上海自貿區的一些運作和管理模式,對於福建自貿區的試驗程度,外界也都具有很大想像空間。

    另據福建省方面的最新訊息,規劃中的自貿區在金融領域將會有創新措施,亦即人民幣、新台幣的雙向資金池有可能開放,因為上海自貿區已有跨境雙向人民幣資金池的試驗,亦即企業以自貿區內帳戶為主帳戶,實現境內人民幣資金池與境外人民幣資金池內的資金雙向流通。不只企業境外帳戶的人民幣資金可以直接轉到區內帳戶的資金池,就連外匯資金也可以先在境內兌換成人民幣,再劃轉到資金池內。由於今年11月6日中國人民銀行已向各大銀行發佈通知,凡在大陸境內的企業,均可開展跨境雙向人民幣資金池業務,預期未來福建自貿區可望在上海自貿區的金融創新基礎上,再擴大到兩岸兩種貨幣的跨境合作。

結語與建議

    目前福建省商務廳已把推動建設自貿區方案呈報國務院商務部,正在等待最後批准,至於具體的框架設計迄未對外披露。儘管有人認為大陸第二批自貿區呼聲最高的是天津和廣東,福建因地理位置夾在大陸東南沿海的上海和廣東之間,在大陸中央追求區域發展均衡的角度考量,恐怕會遭被擱置或再拖延?但本文則相信,隨著習近平在平潭指示「對上海自貿區所取得的經驗,應在更大範圍內播種擴散,儘快開花結果」之後,似乎已成為福建擠進大陸第二批自貿區名單的強大支撐力量。

    但不論如何,福建自貿區通過國務院審批後,很可能導致台商的另一波前進平潭的「大陸熱」,政府有關部門有必要提早研擬因應對策。或許,在短期內福建自貿區的放寬限制步伐還不至於太快,這也提供台商有更寬裕的調適期。不過,此際台商必須注意的是:福建自貿區可能會帶給投資企業實際利益的限制措施取消多少才是關鍵。以上海自貿區為例,實驗了一年時間,還在穩步推動實施有關外資企業進駐和人民幣國際交易等放寬限制的政策,也因此,預估福建自貿區從國務院審批後到正式啟動自貿區建設仍需要一些時間,台商應針對該自貿區放寬限制的可能政策動向,事先展開周詳的佈局。

    特別是,承繼上海自貿區的制度創新試驗,未來的福建自貿區必然也會建立以下四個創新制度,包括以負面清單管理為核心的投資管理制度、以貿易便利化為重點的貿易監管制度、以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度,以及以政府職能轉變為導向的事中事後監管制度。而有鑒於旨在建立兩岸經貿制度化的ECFA,其後續談判進展觸礁,已簽署的服務貿易協議在立法院卡關,尚在洽簽的貨物貿易協議進度緩慢,因此福建自貿區的登場,就相對具有重大意義。因為屆時以福州平潭和廈門為基礎的福建自貿區,即可與台灣自由經濟示範區對接,並把兩岸ECFA後續談判的相關條款拿到兩區內進行局部的先行先試,等到時機成熟了,再進行更高層次的兩岸合作試驗。

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