正視中國-東協自貿區升級版對台灣的影響

2015/11/01 刊登於 產業雜誌第548期

一、前言

    自從2010年中國-東盟自由貿易區〈CAFTA〉建立迄今已滿5週年,它涵蓋中國和東協10國成為世界上人口最多的自貿區,也是開發中國家間最大的自貿區。然而,因當初簽訂的協定內容〈尤其是貨物貿易和服務貿易領域〉的開放程度有限,已遠遠落後於現在各國經濟發展需要,更無法因應全球經濟新變數,尤其型巨大化自貿區〈Mega FTA〉如跨太平洋夥伴關係協定〈TPP〉和跨大西洋貿易暨投資夥伴協定〈TTIP〉的竄起,已對中國-東盟自易區未來發展形成嚴峻的競爭和挑戰。

    而為加強與東協的經貿投資合作,改善總體的市場准入條件和雙邊貿易平衡,俾更好地應對區域和全球的挑戰,2013年中國總理李克強在參加第16次中國-東盟〈10+1〉領導人會議上建議:儘快啟動中國-東盟自貿區升級版談判,推動雙方在貨物貿易、服務貿易、投資合作等領域採取更多開放措施,進一步提升貿易投資自由化、便利化水平(注1)。面對中國-東盟自貿區升級版談判力爭在今年11月前完成,在台灣其被關注的程度遠不及TPP的談判結束來得多。但因最近民進黨主席蔡英文把「新南向政策」作為參選2016年總統的對外政策主軸之一,此時此刻探討中國-東盟自貿區升級版的談判進程,以及可能對台灣帶來的影響,更具有重要意義和迫切性。

二、中國-東協自貿區發展10年未臻理想

    中國-東盟自貿區是中國對外商談的第一個自貿區,也是東盟作為整體對外商談的第一個自貿區。2002年中國-東協全面經濟合作架構協定簽署後,雙方啟動談判,並於2004年初實施「早期收穫計劃」,下調農產品的關稅;2004年底簽署貨物貿易協定和爭端解決機制協定,意味著自貿區建設進入實質性執行階段;2007年簽署服務貿易協定,2009年簽署投資協定,至此,中國-東協自貿區的主要談判架構內容終告完成,2010年初中國-東盟自貿區正式建立。

    雖然近5年來中國-東盟自貿區已取得相當程度的經貿投資成果,迄今中國已是東協第一大貿易夥伴,東協是中國第三大貿易夥伴、第四大出口市場和第二大進口來源,2014年雙方貿易總額超過4800億美元,中國和東協的雙向投資累計已超過1300 億美元。但現有自貿區仍有不少困難制約了本身更大發展機遇和空間。根據中國商務部“國際經濟合作”雜誌的專題研析,主要存在有5個問題(注2):

    第一、中國和東盟投資協定,只承諾相互給予投資者准入後國民待遇,以及最惠國待遇,但對投資者最關切的准入前國民待遇並沒有規定,因此中國企業赴東協投資所面臨的投資環境相對當地國投資者處於弱勢,直接影響雙方在投資領域的深度合作,也讓投資促進和投資保護力度大打折扣。

    第二、由於中國和東盟國家大都為開發中國家,服務貿易領域的競爭力較弱,因而雙方簽署的服務貿易協定所達成的開放承諾不高,實質性的開放行業偏少,新增開放的服務部門數量不多,放寬市場准入或國民待遇現制的承諾有限,因而制約了中國和東盟深化服務貿易領域的投資合作。

    第三、隨著區域全面經濟夥伴關係協定〈RCEP〉和TPP等巨型化自貿區的推進,歐、美、日、韓等外國投資加大對東協市場的投資活動,已加劇該地區的競爭激烈化,尤其美、日兩國對東協經貿外交戰略的調整,轉向更積極投資,未來中國在東協〈特別是緬甸、寮國等新成員國〉投資的既有優勢已面臨嚴峻挑戰。

    第四、東協成員國尤其是新成員國的大幅對外開放,各種法律政策都在修改完善中,中國企業在當地投資面臨法律環境的複雜多變,以及語言差異和資訊取得障礙,都嚴重影響企業在當地擴大投資的決策。

    第五、一些東協國家的金融體系不完善,國家財政能力較弱,在當地投資的中國中小企業難以獲得必要的貸款。東協國家還希望外國投資能增加當地就業和本地採購,並進行在地化經營,但礙於語言溝通不易、文化認同困難,以及當地勞工欠缺技術能力,工作效率差,加上當地採購的質量和成本問題,都深刻影響中國企業在東協的永續發展。

    除以上5個問題之外,中國-東協自貿區區內還存在一定的關稅和非關稅障礙,雙方企業對原產地規則的利用率也偏低。尤其最根本的問題是,中國和東協雙方整體交易仍處在初級階段,在區域內貿易量高速擴張的同時,結構則仍以產業內貿易為主,亦即原材料和零件占了很大比例,反映雙方在國際分工的加工貿易上下游關係,也因此,雙方以嚴肅地在思考如何在既有自貿區基礎上推進升級,並通過國際產能合作,共建各類產業園區,以建立健全的供應鏈、產業鏈和價值鏈,並提升雙方產業在全球的競爭力。甚至,如何加速與中國推動的海上絲綢之路建設合作對接,俾更大開放市場,釋出更多的新商機。

三、中國-東協自貿區升級的方向和重點

    目前中國-東協自貿區升級版架構內容尚未對外公開,外界很難知曉究竟具體達成和尚未達成協議的項目有哪些?不過,大家仍可從中國-東協經貿部長會議、中國官方發言法和實際參與談判各方成員的說法,去勾勒未來自貿區升級版的發展方向和重點。

    今年8月在吉隆坡舉行的中國-東協經貿部長會議發表聯合聲明指出,部長們注意到自貿區升級談判取得的進展,對海關程序和貿易便利化章結完成談判表示高興,還敦促官員加速談判進程,在2015年11月前完成自貿區升級談判。接著,今年東協輪值主席國馬來西亞國際貿易暨工業部長穆斯塔法〈H.E. Mustafa Mohamed〉於9月8日出席馬國投資發展局北京辦公室掛牌儀式也表示,將與中方緊密合作,力爭中國-東協自貿區升級談判於年內完成。後來,馬國貿工部第二部長黃家泉在參加第12屆中國-東協博覽會、中國-東協商務與投資峰會後更公開指稱,東協成員國基本上已贊成中國-東協自貿區升級版的協定,其宗旨是要更廣泛地促進各領域的貿易聯繫,如通過電子港口加速貿易貨品的通關程序,每個東協成員國都是一個窗口(注3)。     

    今年9月18日中共中央政治局常委、中國國務院副總理張高麗在出席第12屆中國-東協博覽會、中國-東協商務與投資峰會作主旨演講時也指出,雙方要共同努力,爭取今年底前完成中國-東協自貿區升級談判,加強在海關、檢驗檢疫、認證認可、標準計量、統計資訊等方面的雙邊多邊合作,以降低非關稅壁壘,提高貿易投資便利化水平,並挖掘貿易新的增長點,擴大貿易和相互投資規模,努力實現2020年雙邊貿易額達1兆美元、至2020年期間中國對東盟新增投資額超過1000億美元的目標(注4)。

    明年東協輪值主席國寮國副總理宋沙瓦在上述同樣場合也透露,中國和東協已舉行三輪自貿區升級談判,雙方在貨物貿易、服務貿易、投資、經濟技術合作等領域展開了全面而深入的磋商。他希望能加快升級版談判進程,使其早日成為現實。由於寮國是東協成員國當中立場最親中的國家,預期明年她將會鼎力支持中國-東協自貿區升級版的進一歨落實。

    中國國際經濟交流中心信息部副部長王軍在接受《國際商報》訪問時則指出,現在中國和東協的正常產品關稅已削減為零,中國-東協自貿區升級版談判的重點領域覆蓋了貨物貿易、服務貿易、投資、經濟合作、爭端解決。在貨物貿易方面,將進一步簡化和規範原產地〈ROO〉、海關及檢驗檢疫規則、提升貿易便利化水平。他還特別強調,服務業和農業領域的談判或是難點,需要攻堅克難(注5)。

    另根據中國-東協自貿區中方談判成員之一、中國社會科學院亞太研究所所長張蘊嶺稍早接受《財經》雜誌的訪問指出,自貿區升級版可能會體現三個深度:

    第一是開放的深度,主要體現在以新的規則開放服務和投資領域,包括採取負面清單和准入前國民待遇,為擴大雙向投資、建構產業鏈、推進服務產業發展提供好的環境。

    第二是合作的深度,主要是在「一帶一路」的框架倡議下,加快建設中國-東協互聯互通網,建設產業園區和經濟走廊。

    第三是打造中國與東協經濟共同體〈AEC〉接軌的大經濟區建設,實現經濟區內的「五通」,亦即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通,最後實現經濟的全面接軌(注6)。

    儘管中國-東盟自貿區升級版談判方向很清晰,但目前仍遭遇到內外兩股壓力,一是中國的經濟步入「新常態」,出口貿易成長趨弱,而東協經濟發展較有動力,市場潛力巨大,東協又是絲綢之陸經濟帶和21世紀海上絲綢之路的交會點, 對「一帶一路」建設進一步推進具有重大意義。另一則是TPP作為美國「重返亞太」的經貿戰略,在搶奪國際經貿新規則制定的先機和話語權,此舉也催逼中國必須加快中國-東盟自貿區升級談判進程,才能確保在亞洲區域的戰略利益。

四、中國-東協自貿區升級對台灣的影響

    回顧2002年自中國與東協簽署全面經濟合作框架協定後,雙方於2003年建立戰略夥伴關係,發展到2013年,雙方經貿投資關係緊密、成果突出,已被形容為「黃金十年」。同年9月李克強總理在第10屆中國-東協博覽會與商務投資峰會上更提出,要打造中國-東協自貿區升級版,以開啟雙邊合作的「鑽石十年」。中國商務部解讀,自貿區升級版是雙方應對國際經貿新形勢的戰略需要,以及實現互利共贏同步發展的現實選擇,更無異是加速東亞區域經濟一體化的推動劑,且能與歐洲、美洲等區域經濟一體化齊頭並進(注7)。由於台灣與中國和東協之間屬於既合作又競爭的格局,將來中國-東協自貿區升級版必然會對台灣帶來某種程度衝擊和影響。

    更值得注意的是,目前中國和東協都面臨較強的國內改革壓力,中國的國內改革已進入深水區,資源能源束縛日益凸顯,產業升級壓力較大,企業海外拓展需求迫切。相對地,東協在吸引國際投資、承接產業轉移,充分利用勞動力和資源優勢,以及加強金融、港口、科技、環保等領域合作的需求也日益增多(注8)。也因此,中國-東協自貿區升級版將力求雙方能夠形成合理的產業分工,實現優勢互補,延長產業鏈,聯合起來在全球價值鏈〈GVC〉移轉中謀求更高的地位與份額,同時也會提高貿易投資自由化和便利化水平,從邊境措施到邊境後相關措施進行「雙開放」。當中國和東協深度整合的同時,台灣和中國的經濟合作停擺,前進東協新政策還沒啟動,顯然形勢已比人弱,遑論將來要在東協市場的競爭。

     尤其目前中國和東協在貿易結構方面,中國有不少進口來自東協國家的初級品,中國出口到東協國家則以工業製品居多,這是東協國家所不願看到的事情,並開始要求必須前往投資,從事一些初級產品的深度加工,製成工業製品再出口中國。顯見,未來中國-東協自貿區升級版將會加強雙方產業合作,導引中國投資不斷深入。中國-東協商務理事會執行理事長許寧寧更認為,中國和東協的產業鏈價值很低,其中不少是給已開發國家加工的東西,最後的終端銷售價值卻很高,所以雙方要提升區域價值鏈,也就需要加強產業合作(注9)。這也是自貿區升級版把「產業合作」作為核心工作的主要原因。而面對中國和東協此一產業合作重新調整,必然牽動現有台灣與中國、台灣與東協的產業分工格局,台灣的作用甚至有逐漸被擠壓或替代的風險存在。

五、結語與建議

    儘管目前中國-東協自貿區升級版談判力爭在今年11月完成,但仍存在不少尚待克服的議題。譬如在貨物貿易領域如何加快敏感產品的降稅進程、形成原產地認證機制,在服務貿易領域何加更多開放市場、實行比世貿組織〈WTO〉開放標準更高的承諾,在投資領域適當取消慣用的最惠國待遇、實行准入前國民待遇和採行負面清單,在新增議題方面如何納入已成為全球趨勢的勞工、環境氣候、反貪腐、互聯網等議題(注10)。

    對於台灣來說,必須關切的重點則是,當前中國產製的生活用品和生產用品在國際市場擁有較大的性價比競爭優勢,相當適合東協國家的消費水平和經濟發展;而中國一些產品出口東協經加工、組裝後再出口已開發國家市場,這之間也帶動了東協對其他區域市場的出口。將來中國-東協自貿區升級版確立實施,東協國家建構在與中國供應鏈關係的出口依存度會益加提高,同時因海上絲綢之路倡議對東協國家的基礎設施建設投資增加,更會強化東協國家對中國的依賴程度(注11)。未來此一情勢發展,台灣在中國和東協兩大市場的原有商機難保不會被壓縮。

    而同樣面對中國-東協自貿區升級版,市場炙手可熱之際,日本企業在中國和東協市場的經營戰略也開始調整,從過去在個別國家設立生產基地的「點的布局」,轉向在中國和東協國家建構事業網絡的「面的布局」(注12),並採取「中國+1」和「東協+1」交叉運用的措施,牢牢掌握中國-東協自貿區升級版的潛在商機。反觀台灣,受到2016年總統大選的政治氛圍影響,抨擊紅色供應鏈的聲浪遠大於深化兩岸經濟合作,其結果極可能是:中國和東協國家經貿投資關係緊密化,提高在全球生產鏈和價值鏈地位之後,開始站在微笑曲線上端,笑看台灣自絕於中國市場,以及落後半拍的新南向政策。

    但特別令人擔憂的是,目前台灣對東協市場出口產品是以中間財居多,未來最具潛力拓銷產品仍以中間財為主,同時具潛力拓銷產品與中日韓等國的產品相似度高;不過,隨著近幾年東協分別與中、日、韓等國簽署自貿協定,相互調降關稅和撤除非關稅貿易障礙後,已對台灣出口東協市場產品造成很大的競爭壓力,其中的機械及機械用具、鋼鐵、電機設備及零件的競爭力,已呈現率退或惡化情況(注13)。將來中國-東協自貿區升級版實現,其他出口產品競爭力被追趕過去的惡夢恐將成真。

    因此,本文建議,為應對中國-東協自貿區升級版可能帶來的商機與挑戰,台灣企業可維持在中國已有的投資設廠,也應到東協國家設立生產基地,並與在中國的企業形成事業網絡。如此一來,不僅能確保現有與中、日、韓等國出口東協市場的競爭優勢,也能未雨綢繆,為攫取中國-東協自貿區升級版的潛在商機預作鋪路。

▇參考文獻

注1.      「李克強在第十六次中國-東盟〈10+1〉領導人會議上的講話」,中共中央國家機關工作委員會官網「紫光閣」,2013年10月10日。人民日報,10月9日。

注2.      「打造自貿區“升級版”擴大中國對東盟投資」,宋志勇、袁波,中國商務部“國際經濟合作”雜誌,2013年第9期。

注3.      「中國-東盟自由貿易區“升級版”協定有望在今年11月簽署」,中國駐馬來西亞經商參處,2015/10/13。

注4.      「攜手建設更為緊密的中國-東盟命運共同體」,張高麗在第12屆中國-東盟博覽會、商務與投資峰會的主旨演講,中共中央國家機關工作委員會的官網「紫光閣」,2015年9月20日。

注5.      「中國-東盟自貿區升級版應提速」,國際商報,2015-7-2。

注6.      「中國-東盟自貿區升級版期待年底“瓜熟蒂落”」,《財經》雜誌,2015-07-29。

注7.      「欲窮千里目,更上一層樓—打造中國-東盟自貿區升級版」,中國商務部,中央政府門戶網站,www.gov.cn 2014-08-29。

注8.      同註7

注9.      「許寧寧:開展產業合作有利於中國-東盟整體關係的發展」,中國新聞社〈北京〉,2015-9-6。

注10.  「深化中國-東盟合作 打造自貿區升級」,李楊、劉鵬,《國際貿易》月刊,中國商務部,2015年第6期。

注11.  「激震․新興國」專題,日本《エコノミスト》,2015.9.22。

注12.  「アジアの活力と新たな貿易環境への對應〈1〉」,日本《貿易と關稅》雜誌,2015年10月號。 注13.  「102年度東協與中、日、韓之競合關係委託研究計畫案」,行政院經濟建設委員會,中華民國102年9月。

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