新南向政策與海上絲路的競合關係

2017/02/01 刊登於 台經月刊

一、前言

隨著中國大陸勞動成本上漲,經濟發展下行,已迫使在當地投資的日、韓、台等企業紛紛轉向東南亞及印度另設生產基地或營運據點。2015年底東協經濟共同體〈AEC〉的建立,以及南亞大國印度的經濟崛起,這兩大市場區塊已被各國視為全球經濟新引擎和最具商機的地方。台灣於2016年推動新南向政策,就是在這個大背景下希望重新定位台灣在亞洲發展的重要角色,創造未來價值,並藉此開啟我國和東南亞、南亞及紐澳等國家廣泛的協商和對話,期能建立緊密的合作,共創區域的發展和繁榮。

在台灣積極推動新南向政策的同時,中國大陸早已於2015年全面地鋪展推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路〈簡稱「一帶一路」〉,其中的海上絲綢之路沿線國家地區與新南向政策涉及的國家對象幾乎重疊,因此外界常誤以為新南向政策是在與「一帶一路」競爭。事實上,台灣位處海上絲綢之路核心位置,且對東南亞市場的貿易投資量龐大,同時也正在開拓南亞市場,所以有必要對海上絲綢之路戰略加以關注,尤在現階段兩岸關係充滿不確定性,如何在新南向政策和海上絲綢之路建設尋求某種程度的連結和合作,以降低大陸對台灣的政治疑慮,並攜手前進第三方市場共同賺取外國人的錢,此一課題就有其必要性和迫切性。

二、新南向與夥伴國加強合作連結

回顧蔡英文當選總統後,在2016年「520」就職演說中正式宣稱,將推動新南向政策,提升對外經濟的格局及多元性,告別以往過於依賴單一市場的現象,並要和其他國家共享資源、人才與市場,擴大經濟規模,讓資源有效利用,新南向政策就是基於這樣的精神。接著,在去年8月蔡總統召開了「對外經貿戰略會議」,並通過「新南向政策」政策綱領,未來將據以引領政府施政方向。[1]

今年1月1日行政院核定「新南向政策工作計劃」,其目標在重新定位台灣在亞洲的角色,為台灣新階段經濟發展尋求新方向和動能來價值,整體工作將從「經貿合作」、「人才交流」、「資源共享」和「區域鏈結」四大面向著手。[2]很明顯的,從「新南向政策綱領」到「新南向政策工作計劃」,已意味著新南向政策開始由願景層次和決策方向設計進入實際運作推動的階段。

新南向政策綱領強調要結合國家意志、政策誘因及企業商機,促進並擴大貿易、投資、觀光、文化及人才等雙向交流;以及配合經濟發展新模式,推動產業新南向戰略佈局。特別是面對全球供應鏈及新興市場崛起,未來台灣應以創新、就業、分配為核心元素,形塑新的生產及生活模式,作為亞洲乃至亞太國家典範,並扮演創新者、分享者及服務者的角色。

新南向政策的總體目標,要促進台灣與東協、南亞、紐澳等18個國家的經貿、科技、文化等各層面的連結,共享資源、人才與市場,創造互利共嬴的新合作模式,進而建立「經濟共同體意識」。新南向政策更將推動四大連結策略,包括軟實力連結、供應鏈連結、區域市場連結、人和人連結。蔡英文總統曾多次強調,將把新南向政策作為新經貿模式改革的第一歩,最重要目的就在加強與區域連結,提升對外經貿格局和多元化,並告別以往過度依賴單一市場的現象。而政府也將會用政策讓市場法則運轉更為順暢,讓更多人考慮東南亞及南亞的機會。

但自從蔡英文總統提出新南向政策之後,在兩岸引發相當多的質疑聲音。大陸國台辦主任張志軍就認為它不可能成功,主要是違反經濟學的規律。有大陸學者更抨擊,這是蔡總統在推動「遠中」、「脫中」的「經濟台獨」。其實,新南向政策綱領已明確提及在區域和平及發展史上,兩岸都肩負很大的責任,也存在很多共同的利益,與東協、南亞和紐澳等國家的經濟合作,兩岸也各具有不同條件和優勢,可以發揮更大的力量。

三、海上絲綢之路範圍與新南向重疊

    中國大陸推動「一帶一路」建設,始於2013年9月中國國家主席習近平出訪中亞和東南亞國家期間,先後提出的共建「一帶一路」重大倡議。2015年3月經中國國務院授權,由國家發改委、外交部、商務部三部委聯合發布「推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動」〈簡稱「願願景與行動」〉,[3]至此「一帶一路」建設方向底定。至於共建原則,則將堅持市場運作,遵循市場規律和國際通行原則,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和各類企業的主體性作用。[4]

後來中國國務院總理李克強在參加2013年中國-東盟博覽會時,特別強調舖就面向東盟的海上絲綢之路,打造帶動腹地發展的戰略支點。2016年1月中國國務院副總理張高麗在推進「一帶一路」建設工作會議更進一步作了總體部署,要以基礎建設互聯互通為先導,陸上依托國際大通道,共同打造國際經濟合作走廊,海上以重點港口為節點,共同建設運輸大通道等。還要在「六廊六路多國多港」框架下,瞄準重點方向和重點國家,著力打造「一帶一路」建設支點和標誌性合作項目。

所謂「六廊」是指中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中國-巴基斯坦、孟加拉-中國-印度-緬甸等六大經濟走廊建設。「六路」是一個形象說法,包括公路、鐵路、空路、水路、管路、信息路。至於「多國多港」則指在海陸兩個方向上,選擇一些重要的港口作為支撐點。值得注意的是,其中的中國-中南半島、中國-巴基斯坦、孟加拉-中國-印度-緬甸等經濟走廊,都位在台灣新南向政策涉及的國家地區範圍內。

而在海上絲綢之路建設中,培育新的合作模式將是一大重點。除基礎設施、政策溝通、人與人溝通的互聯互通,突出了推動區域經濟整合之作用,另一方面也注重跨國直接投資,特別是產業合作在區域生產網絡、價值鏈形成中的促進作用。目前產業合作已被視為海上絲綢之路建設構建新合作模式的重要途徑,將在沿線各國和地區建設一批產業園區,促進當地經濟發展,甚至要在互聯互通和產業合作進程中豐富雙贏概念。[5]

    海上絲綢之路沿線建設主要重點地區,分別是西線的東南亞、南亞,以及延伸下去的東非和北非,並延伸至歐洲;南線的大洋洲之南太平洋島嶼國和紐澳兩國,共涉及30多個國家40億以上人口,約占全世界總人口65%,以及全世界生產總值〈GDP〉的23%,也因此,將來海上絲綢之路建設完成,可能形成龐大的新興經濟區域。由於海上絲綢之路沿線國家和地區與新南向政策涉及的東南亞、南亞和紐澳等18國幾乎重疊。這之間也浮現出兩者微妙的競合關係。

四、新南向與海上絲路的競合關係

     目前中國大陸係以打造升級版的中國-東協自由貿易區作為實施自由貿易區戰略的積極舉措,而海上絲綢之路建設則是重點抓手。因此,積極投資東南亞地區的基礎建設,除企圖藉此來解決大陸的生過剩問題,促進人民幣的國際化進程,同時要推動域內各國的互聯互通,包括道路和鐵路、海路和航線、網路,還有人與人的聯繫和溝通。總之,就是要組建成一個利益共同體,此一發展動向恐將影響台灣在東南亞的既有優勢和利益。

        海上絲綢之路建設還把東南亞唯一的內陸國家寮國納入,其目的是要把湄公河區域經濟合作與海上絲綢之路徹底銜接起來。由於該區域是東協的核心區域,更是泛亞洲區域全面經濟夥伴協定〈RCEP〉的成員國家。一旦大陸的海上絲綢之路與湄公河區域經濟合作銜接,加上升級版的中國-東協自由貿易區,台灣新南向政策要浸透延伸東南亞市場,恐將面臨巨大挑戰。

    在2015年習近平出訪紐西蘭時,紐方已表態將參與亞洲基礎設施投資銀行〈AIIB〉。習近平更表明了通過該銀行推進區域經濟整和推動海上絲綢之路建設構想。而在出訪澳洲時,習近平在該國聯邦議會作演說時強調將加快推動海上絲綢之路建設。由於台灣與紐西蘭簽署有經濟合作協議〈ECA〉,也正與澳洲洽簽ECA,因此如何在雙邊ECA架構下嵌入海上絲綢之路建設,並攫取商機,理應從長計議。

至於南亞地區,海上絲綢之路已贏得南亞和印度洋國家如孟加拉、巴基斯坦、斯里蘭卡和馬爾地夫的支持。孟加拉和大陸雙方同意推進孟中印緬經濟走廊建設,打造利益共同體。巴基斯坦和大陸更是共建瓜達爾港,並推進中巴經濟走廊建設。印度則尚未公開支持「一帶一路」,並懷疑海上絲綢之路建設是中國大陸在印度洋的「珍珠鏈」戰略一部分。不過,去年5月印度總統穆克吉訪問北京,李克強總理曾表示中方願同印方合作推動「中國製造2025」、「互聯網+」與「印度製造」、「數位印度」等戰略對接,並建設孟中印緬經濟走廊等大項目。[6]由於台灣一向積極經營與印度的雙邊關係,自然不能忽視南亞地區任何的風吹草動。

    客觀而言,相對於「一帶一路」的陸地絲綢之路經濟帶,海上絲綢之路對台灣更具有特殊意義。新南向政策若能與海上絲綢之路作某種程度連結,可為兩岸過剩生產能力找到新出路,兩岸企業也可從對沿線國家和地區的投資生產,進一步在全球供應鏈和價值鏈環節發揮優勢作用,應該也是兩岸對外發展的共贏之路。否則現行兩岸產業分工格局極可能隨著海上絲綢之路建設完成而受衝擊,屆時大陸將可從沿線國家取得中間產品,並影響台灣中間產品出口大陸的份額,最後甚至有被替代的貿易危機。

五、兩岸的新南向應有龐大合作空間

除了台灣的新南向政策,中國大陸也積極在推動「沒有新南向之名、但卻有新南向之實」的南進政策。[7]在中國-東協自由貿易區升級後,去年3月雙方又進一步簽署「落實面向和平與繁榮的戰略夥伴關係聯合宣言的行動計劃」,將在未來5年內推動經濟合作、電子商務、金融、能源、科技創新、旅遊觀光、中小企業合作、糧食、農業及林業、海上合作等領域之合作,以及加強互利產業部門的供應鏈聯繫,鼓勵形成產業群聚。

由於台灣經濟始終對中國大陸存在著結構性依賴,兩岸經貿關係已形成一定的產業鏈,總統府新南向政策辦公室主任黃志芳曾表示,兩岸對經營東南亞的議題,可以相輔相成,並以不同方式或角度投入東南亞發展,而達成經濟共榮。行政院陸委會在立法院作施政報告時也指稱,新南向政策是為台灣尋找新的外部經濟支撐力量,並非要取代中國大陸市場而轉移到東南亞,我們也願意和大陸方面就參與區域發展的相關議題,尋求各種合作與協力的可能性。

不過,行政院負責推動新南向業務的政務委員鄧振中卻對新南向政策與「一帶一路」建設是否進行合作抱持保留立場。他說,在落實新南向政策的過程,政府要作的是為台商赴南向國家發展營造一個積極的環境,提供諮詢和投資保護;而企業界也常說,政府在整體環境的塑造方面幫他們,資金則由他們自己去找,所以在工作上和觀念上應該是這樣去推動。他還強調,如果從這個觀點來看,我們沒有必要和「一帶一路」去競爭,兩岸屬於各自努力。雖然台灣在資金規模上要遠遜色於對岸,但台灣在與中國大陸的競爭中也擁有自己的競爭優勢。[8]

相較之下,中國大陸方面則積極要促成兩岸合作共同新南向。大陸海協會會長陳德銘說,「中國大陸跟東協的經濟互補性強,東協有很多產品都藉助大陸的銷售管道銷往歐美市場。台商可思考適合在大陸或東協發展,或考慮如何利用大陸在東協擁有的經濟技術開發區及政策支持,會更為有利。」顯見,陳德銘的說法更具現實性

因為在傳統上台灣企業在東協國家投資有許多關鍵零組件都必須仰賴兩岸的供給,這也是跨區域產業分工佈局和全球價值鏈安排的必要性。所以台灣企業基於兩岸和東南亞的產業分工需要和市場利益,以及本身的競爭優勢,似可在新南向政策架構下,考慮在兩岸較不敏感的交集項目,尋求參與中國大陸的海上絲綢之路建設。

另根據香港貿易發展局一項問卷調查結果,中國大陸華南地區企業對尋求台灣專業服務支持發掘「一帶一路」〈包括海上絲綢之路〉商機很有興趣,排序僅排在香港、新加坡和美國之後。[9]最近大陸的中國國際貿易促進會成立了「台港澳企業服務中心」,將促進兩岸四地企業共同開發第三方市場,所以,兩岸在新南向政策和海上絲綢之路下共同開發相關國家市場商機,具有很大的發展空間。

    至於在兩岸前進南亞方面,印度早已成為兩岸資訊科技業和海運業攜手合作的市場,如中國大陸的小米委託鴻海在印度代工生產、騰訊與鴻海聯合投資印度通訊軟體Hike,華為攜手偉創合作在印度設廠,大陸航運公司與長榮海運共同經營直航印度和巴基斯坦的商運航線。台灣企業在南亞的經略,過去因巴基斯坦過度傾中,孟加拉發展極端落後,迄今仍聚焦在經濟發展、市場前景較好的印度。預期隨著印度崛起速度加快,未來兩岸也將會有更多企業在更多領域共同賺印度人的錢,將成為發展新趨勢。

六、結語與建議

就在一片「孔雀東南飛」的新南向風潮中,國內工商企業界頗為擔心新南向政策背後的政治考量是否會影響現有兩岸經貿關係走向?去年6月蔡英文總統應邀出席大陸台商端午節聯誼晚宴,已首度公開提及新南向政策和兩岸經貿議題,並強調新南向政策和兩岸經貿都是台商全球佈局的一環,彼此並不衝突,而且還相輔相成,期待大家都能用全方位佈局的思維和做法,來面對新時代的挑戰。

循著蔡英文總統此一思維,台灣的新南向政策自然不必脫勾中國大陸的海上絲綢之路建設。目前大陸在海上絲綢之路沿線大力推動各種經濟走廊和互聯互通建設,相當有助於運輸及物流成本將大幅降低,加上國際產能合作建構跨境產業鏈,對大陸的進出口貿易和投資以及GDP成長有很大助益。相對台灣,若沒參與海上絲綢之路,未來台商在該區域市場即可能喪失競爭力,出口份額遭排擠,並影響GDP成長。根據大陸方面的量化運算結果,台灣的進出口量將分別減少3.35%和2.11%,GDP將減少1.19%,所以台灣的新南向政策與海上絲綢之路連結,是有其支撐理由和必要性。[10]

其次,大陸在海上絲綢之路沿線將進行生產環節的部分移轉,並拉長跨境產業鏈,台灣的新南向政策也應與時俱進積極參與,否則在全球價值鏈將處於不利地位,並壓縮台灣中間產品出口大陸和新南向國家市場的空間,甚至發生被替代的貿易危機。特別是大陸在沿線國家推動國際產能合作,並以加速產業結構調整的「中國製造2025」作為搭配,勢必有效強化大陸企業「走出去」的競爭優勢,台灣的新南向政策參與若能與海上絲綢之路合作,台商才能確保海外市場利益而免於被迫「出走」的命運。

    最後,海上絲綢之路沿線新市場存在著不少問題和風險,包括地緣政治風險、政策體制不穩定、經濟成長動能不足、對抗外部風險能力薄弱、匯率波動大、種族複雜、文化差異大、宗教信仰衝突等。中國大陸方面曾藉由大數據對「一帶一路」進行風險預測,得出了風險因素的多樣性,涵蓋貿易風險、投資風險、匯率風險、道德風險和操作風險等。[11]所以台灣在推動新南向政策之際,更應作好扎實的風險預測和控管機制,才能逢凶化吉。


[1] 1.「『新南向政策』政策綱領」,總統府召開「對外經貿戰略會談」通過,105年8月16日

[2] 「新南向政策推動計劃」,行政院核定,2017年1月1日

[3] 「推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動」,中國國務院授權國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布,2015年3月

[4] 「讀懂一帶一路」,厲以寧、林毅夫、鄭永年等著,中信出版社,2015年11月

[5] 「『21世紀海上絲綢之路』目標構想、實施基礎與對策研究」,趙江林,社會科學文獻出版社,2015年5月1日

[6] 「新南向政策機遇與挑戰之研究」,吳福成,貿易政策論叢,民國105年8月

[7] 「東南亞及南亞情勢與兩岸企業的商機」,吳福成,《交流》雙月刊,財團法人海峽交流基金會,2016年12月號

[8] 「當“新南向”遇上“一帶一路”」,美國之音,2016年09月12日

[9] 「中國企業發掘『一帶一路』商機:華南地區問卷調查」,香港貿發局調查,

2016年12月1日

[10] 「“一帶一路”交通基礎設施建設的國際經貿效應」,許嬌、陳坤銘、楊書菲、林昱君,《亞太經濟》,2016年第3期

[11] 「大數據與“一帶一路”戰略」,石勇,《行政管理改革》雜誌,2016-11-11

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