「亞非成長走廊」與海上絲路之競合關係及商機

2017/12/20 刊載於 台灣經濟研究院官網

一、印度太平洋區域發展新格局

    2017年9月日本首相安倍訪問新德里,與印度總理莫迪〈Narendra Modi〉舉行領袖會談之後,雙方在題為「面向自由、開放和繁榮的印度洋太平洋」聯合聲明中,曾策略性地把印度的「向東行動〈Act East〉政策」與日本的「自由開放的印度洋太平洋戰略」〈簡稱「印太戰略」〉結合起來,雙方並將努力建立一個包含非洲的印度-太平洋地區各方利益相關者,共同致力推動亞非地區成長的產業走廊和產業網絡,此即所謂的「亞非成長走廊」〈Asia-Africa Growth Corridor , AAGC〉願景計畫。

    同年11月美國總統川普〈Donald Trump〉在越南參加亞太經濟合作〈APEC〉企業領袖會議時,也提出一個以公平和互惠原則為基礎的新夥伴關係,並共同強化所有印度-太平洋國家之間的友誼和商業紐帶,一起推動繁榮與安全,這是川普要建立一個自由與開放的印度-太平洋的願景。[1]顯然,美國此舉已直接背書日印兩國推動的「印太戰略」及其「亞非成長走廊」願景計劃。

    由於「印太戰略」及其「亞非成長走廊」願景計畫的範圍,都是從東亞、東南亞、大洋洲到印度洋、最後通向非洲地區,在相當部分範圍與中國推動的海上絲綢之路〈簡稱海上絲路〉重疊,加上沿線國家有些還是中國主導的亞洲基礎設施投資銀行〈簡稱亞投行〉之創始會員國,因此外界普遍認為連結印度洋太平洋、亞非兩洲的「印太戰略」及其「亞非成長走廊」願景計劃,與海上之路之間存在競合關係。

    目前「印太戰略」尚停留在概念階段,並未形塑出具體面貌,且偏向於軍事和安全合作,本文擬暫不予討論。但「亞非成長走廊」願景計劃已提出綱要內容,與海上絲路的發展方向相類似,且浮現出印度-太平洋區域的新發展格局,加上蔡英文總統力推的新南向政策之範圍也與它們有很大重疊之處,台灣理應未雨綢繆,審慎選擇站在最有利的位置,尋求可利用的突破點,才能從中攫取機遇。也因此,本文將只聚焦日印兩國與中國在印度-太平洋區域的發展戰略之競合關係及新商機。

二、「亞非成長走廊」登場及戰略方向

    2017年五月中旬,「一帶一路」國際合作高峰論壇在中國北京舉辦過後幾天,非洲發展銀行〈AfDB〉高峰會即在印度的古吉拉特邦〈Gujarat〉[2]舉行,當時莫迪在會場公開散發「亞非成長走廊」願景計畫文件。同年9月安倍訪問印度,與莫迪舉行領袖會談之後,雙方在題為「面向自由、開放和繁榮的印度洋太平洋」聯合聲明中,就策略性地把印度的「向東行動〈Act East〉政策」與日本的「自由開放的印度洋太平洋戰略」結合起來,雙方並確認將致力推動此一願景計畫。

    日印兩國推動「亞非成長走廊」願景計劃,已經運作一段時日。負責撰寫願景計畫的是跨國智庫,包括印度的新德里發展中國家研究與信息系統研究所〈RIS〉、日本的發展中經濟研究所-日本貿易振興公社〈IDE-JETRO〉,以及印尼的雅加達東協與東亞經濟研究所〈ERIA〉,而為讓整個願景計畫更具有代表性,還邀請非洲國家的機構和個人代表參與磋商會議。[3]從中不難理解,將來印尼甚至東協也將在推動「亞非成長走廊」過程扮演一定角色。

〈一〉「亞非成長走廊」的核心內容

    目前已公開的「亞非成長走廊」願景計畫長達30頁,雖並非全部內容,卻已揭露核心計畫的一些雛形。日本和印度除將致力推動建構亞非區域成長的產業走廊和產業網絡,同時也寄望通過在日本-印度政策協議和非洲開發會議〈TICAD〉,以及在印度-非洲論壇高峰會〈IAFS〉的特定優先措施,進一步在非洲地區推動共同合作和協作。[4]該願景計畫強調將遵循「低成本、民間主導、共同協商,以人為本」的四大原則。[5]

    「亞非成長走廊」的總體目標,是要通過探索古老的海路,創造新的海洋走廊,將非洲、印度、東南亞、大洋洲和東亞的經濟整合起來,最後建立一個「自由而開放的印度-太平洋地區」。該計畫還有四大支柱,包括優先關注發展與合作專案、建設優質的基礎設施和制度性聯結、強化能力和技能,以及以人為核心的夥伴關係等。[6]而在實際運作上,日印兩國將聯合打造一系列強大的、以海洋為基礎的經濟大三角,從而跨區域地鏈接各城市群和生產樞紐,使印度-太平洋區域成為世界未來的經濟成長中心。[7]

    日印兩國還將聯合推動「自由海洋」和「基礎設施夥伴關係」等計畫,並將其擴大到非洲國家。未來還會確定非洲一些優選國家和優選項目。[8]在第一階段,將依據印度洋沿岸國家的重要性、雙邊夥伴關係等因素,把非洲東岸的衣索比亞、索馬里亞、肯亞、烏干達、坦尚尼亞、塞席爾、科摩羅等島嶼國家等7個國家列為優先地位。在第二階段,則以非洲西岸的象牙海岸、迦納、甘比亞等3個國家為緊密接觸之重點對象。

〈二〉「亞非成長走廊」的戰略規劃

    迄今「亞非成長走廊」願景計畫的全部內容仍未對外公佈,但已初歩安排日本將在未來3年內提供30億美元、印度在未來5年內提供10億美元,與各夥伴國共同興建基礎設施、發展製造業、提升能力建設和人力資源、加強醫療衛生、開展人文交流等系列項目,其戰略方向是建立一條從非洲西岸到非洲東岸,再經西印度洋諸島國,最後延伸到印度的經濟走廊。[9]

   稍早前安倍已把日印兩國的戰略合作定調為「強大的印度為日本、強大的日本為印度」,希望加強印度-太平洋地區的緊密連結,將來還要形成從東南亞到非洲的具體發展方案。為此,日本外務省已擴編2018年度政府開發援助〈ODA〉預算,規模將比2017年增加10%以上,其中大部分將用於「印太戰略」及其「亞非成長走廊」願景計畫,以及高質量基礎設施投資等相關政策。此外,亞洲開發銀行〈ADB〉、日本國際協力機構〈JICA〉和日本基礎設施相關計劃等,也都會扮演提供資金角色。[10]

    很清晰地,非洲將是「亞非成長走廊」主要的經略對象。因為非洲人口約11億,土地面積約3‚000萬平方公里,礦產資源相當豐富,享有「世界資源」美譽,無疑是未來世界經濟發展的前鋒區域,近年來許多非洲國家的經濟成長率都在7%到10%左右。但目前中國在非洲耕耘盤根錯節,是非洲各國發展援助資金的一大來源,也是當地最大的基礎設施融資方,中國企業幾乎占據非洲國際 EPC〈設計、採購、施工總承包〉市場規模近50%。[11]尤其是,中國的海上絲路建設早已直通非洲,中非雙方正積極在實施「十大合作計畫」,涉及工業化、農業現代化、基礎設施、金融、綠色發展、貿易和投資便利化、減貧惠民、公共衛生、人文、和平與安全等十個領域。[12]日印兩國的戰略企圖相當明顯,將藉由「亞非成長走廊」願景計畫,更緊密攜手「走向非洲」,強化在非洲的角色作用,並與中國展開影響力競爭。

    客觀來看,包括非洲、南亞、東南亞、澳洲等環印度洋地區現有人口近30億人,隨著人口數逐年大幅增長,也將帶來巨大的人口紅利,甚至發展成為全世界經濟成長新中心的可能性極高,發展前景普被看好。屆時「亞非成長走廊」願景計畫若能獲得落實,日印兩國至少可在非洲潛在市場分得一杯羹。

二、「亞成長走廊」與海上絲路之競合關係

   「亞非成長走廊」願景計劃本是日印兩國在相同價值觀和外交安全戰略目標下的合作項目,旨在以此抵銷中國在印太兩洋、亞非兩洲的區域影響力,並打造成海上絲路的替代方案。近幾年日印兩國都試圖針對中國主導的海上絲路建設的一些互聯互通項目中存在的缺陷,給予亞非地區國家一些可供選擇的替代方案。[13]

   不過,亞非地區一些屬於海上絲路沿線的國家,有的已參加亞投行,本來就可分享海上絲路建設發展的紅利,尤其「亞非成長走廊」的合作發展方向和項目規模,顯然無法與規模巨大的海上絲路相提並論,因此有識之士呼籲:若是真心誠意要幫助非洲發展經濟,日印兩國完全可以加入「一帶一路」朋友圈,大家共商、共建、共享。[14]

〈一〉「亞非成長走廊」劍指海上絲路

    從政經戰略角度看,日印兩國推動「亞非成長走廊」願景計畫的背後企圖,很明顯的是希望把印度的人力資源發展和能力建設,與日本將提供亞非地區高品質基礎建設之目的相結合,並把創意逐漸化為實際。但非常明顯地,此舉即在明確表達沒有興趣參與由中國主導的「一帶一路」〈尤其是21世紀海上絲綢之路〉倡議。[15]

    尤其是印度依靠著大量移民非洲的印度後裔,很早就在當地進行戰略投資,前幾年印度在非洲的投資一度超過中國。而日本對前進非洲也很感興趣,希望在當地發揮較大影響力,安倍還承諾將投資非洲2000億美元,更使得「亞非成長走廊」與中國的「一帶一路」形成較勁局面。[16]進一步來看,日印兩國的戰略意涵相當深沉,亦即要在印度-太平洋區域形成一個足以制約中國影響力的「印度-日本弧」〈India-Japan Arch〉。[17]

    特別是當中國與巴基斯坦合作建設的中巴經濟走廊通過了印巴兩國有爭議的領土,與馬爾地夫簽署自由貿易協定〈FTA〉,並在東非吉布地建設的民生用途港口被轉用於軍事用途,以及在南亞斯里蘭卡推進港口建設開發,更被形容為企圖包圍印度的「珍珠鏈戰略」〈String of Pearls Strategy〉一部分。所以日印兩國在「亞非成長走廊」願景計畫下,將先行合作建設可倫坡港,也準備在從南海至印度洋的沿線島嶼加強雷達建設和海灣設備建設,就是為有效牽制中國根據「一帶一路」倡議和開始確保通往非洲的海上通道之海洋戰略。[18]

〈二〉「亞非成長走廊」與海上絲路有合作機會

    中國為避免海上絲路與日印兩國的「亞非成長走廊」形成戰略對抗,也考慮到中印兩國都是開發中國家組織「金磚五國」〈BRICS〉的成員,所以積極遊說印度和南非兩國可以考慮在BRICS平台把「一帶一路」〈特別是海上絲路〉和「亞非成長走廊」整合起來,這似乎也是通往非洲市場的一種選項。[19]不過,這樣的安排極可能把戰略競爭對手日本的角色給沖淡了,同時印度對非洲的影響力也將被稀釋,所以最後能否成局仍有待觀察。

    最值得注意的是,2017年11月安倍在馬尼拉舉辦的東亞高峰會〈EAS〉結束後的記者會上,已轉變過去強硬的態度,公開表示「一帶一路」沿線各國企業的合作,應該是有利於每一個參與者。他並希望「一帶一路」倡議有助於實現亞洲地區乃至全世界的和平與繁榮。[20]到了12月4日,在東京召開的一場匯集日中兩國企業高階主管的會議上,安倍更公開表示「在自由開放的印度-太平洋戰略下,可以與中國大陸合作」,再次表達「印太戰略」與海上絲路並非對立的想法。[21]因此,未來「亞非成長走廊」與海上絲路朝著合作方向進行,應該是可以預料的事。

    近來外界還出現不少正面聲音,認為「亞非成長走廊」和「一帶一路」是有互為補充、甚至整合的機會。美國布魯金斯學會〈Brookings Institute〉印度項目主任坦維•馬丹〈Tanvi Madan〉即表示,日印兩國的「自由走廊」〈即「亞非成長走廊」〉相對中國的「一帶一路」,也應該是相互補充,獲益的是所有的亞非開發中國家,因為大家可以有不只一種的合作選擇。[22]美國富比世〈Forbes〉網站專欄作者謝帕德〈Wade Shepard〉同樣認為,不管是由哪個國家主導或投資,不管是日印兩國的「新絲路」〈即「亞非成長走廊」〉還是中國的「一帶一路」,[23]只要能使沿途國家受益,是完全可以同時發展,並互為補充的。

結語:台灣的挑戰與機會

    日印兩國在共同的價值觀和戰略目標之下,雙邊關係緊密到可以把兩國國名的英文字合併成一個創新詞:「Jai」〈即Japan + India〉,[24]並企圖藉由推動「印太戰略」及其「亞非成長走廊」願景計畫與中國主導的海上絲路相抗衡,又要與非洲國家合作建立多元領域連結,與中國爭奪在當地的影響力。在加上美國川普政府的聲援,氣數不可謂之不壯。

    但擺在眼前的事實則是,迄今「印太戰略」空有口號,而「亞非成長走廊」願景計畫仍處於萌芽時期,尚未正式啟動整體性的執行工作,僅是先就雙邊既有的與可合作的個別項目採取堆積木方式在進行,至於要真正落實此一宏偉計劃,恐怕還要一段時間,相形之下,很明顯的已遠落後於中國正在推動的海上絲路建設。不過,因為日本擁有龐大的金融資源,印度擁有豐沛的人力資源,雙方優勢互補,似乎也可打出對中國而言是「危險的競爭對手」之氣勢。[25]

    面對日印兩國的印太兩洋、亞非兩洲戰略的浮現,台灣則不能掉以輕心。客觀而言,目前亞非開發中國家亟需中國和日本的大規模開發援助,這方面台灣顯然無法提供滿足。尤其在中國和日印兩國類似犀牛「一對二」角力之下,台灣參與任何一方的戰略執行都是大忌,甚至可能引發政治敏感和負作用。

    最妥當之道則應是,在既有的新南向政策架構下,選擇性地銜接「亞非成長走廊」願景計畫和海上絲路建設較不敏感的領域,諸如參與經濟合作〈中小企業、電子商務、公共工程、綠能等〉,以及醫療衛生、人文交流、能力建構等軟性合作項目,同時也可通過亞洲開發銀行和非洲開發銀行管道參與,如此既能善盡國際社會道義,也能提升台灣在亞非開發中國家世界的積極形象,以及為國內企業找到新的市場出路。


[1] 「呼之欲出的美亞太戰略〈二〉:制勝方略?」美國之音〈VOA〉,2017-11-13

[2]古吉拉特邦〈Gujarat〉是印度總理莫迪的故鄉,莫迪曾出任該邦的行政首長。

[3] 「Asia-Africa Growth Corridor Partnership for Sustainable and Innovative Development」〈A Vision Document〉,African Development Bank Meeting , Ahmedabad , India 22-26 May 2017

[4] 「日印共同聲明:自由で開かれ,繁榮したインド太平洋に向けて」,日本外務省,2017年9月14日

[5] 「Asia-Africa Growth Corridor 〈AAGC〉」,《IAS PARLIAMENT》,June 02,2017

[6] 同註2

[7] 「外媒:印度、日本聯合抗中,欲打造另一條“絲綢之路”」,觀察者網,2017-08-01

[8] 「印日聯合打造“亞非成長走廊”值得中國關注」,新華絲路網,2017-07-28

[9]同註2

[10] 「日本ODA與中國“一路”重合的苦惱」,日本經濟新聞,2017/09/01

[11] 「麥肯錫最新報告:中國對非投資為當地帶來紅利」,中國經濟網,2017年7月4日

[12] 「十八大以來的中國外交理論和實踐創新」,金燦榮,人民網-理論頻道, 2017年10月

12日

[13] 「印日聯合打造“亞非增長走廊”值得中國關注」,香港貿發局〈HKTDC〉經貿研究,2017年8月3日

[14] 「印日“亞非增長走廊”能走多遠?」,《航運交易公報》,2017-06-11

[15] 「India’s New Initiative in Africa:The Asia- Africa Growth Corridor」,IDSA COMMENT,June 13,2017

[16] 「日印聯手,多條戰線抗衡中國」,美國之音〈VOA〉網,2017-09-19

[17] 「The Asia- Africa Growth Corridor:An India-Japan Arch in the Making」,《Focus Asia》,ISDP,No.21 August 2017

[18] 同註9

[19] “China wants India to go slow on Asia-Africa corridor”,The Times of India,Sep 3 , 2017

[20] 「日本首相:“一帶一路” 倡議有助於實現本地區乃至全世界的和平與繁榮」,俄羅斯衛星通訊社〈Sputnik〉中文網,2017年11月15日

[21] 「安倍強調可與“一帶一路”展開合作」,日本經濟新聞,2017/12/05

[22]「印總理力推“自由走廊”試圖證明好過“一帶一路”」,美國之音〈VOA〉,2017年5月25日

[23] 「美媒:日印聯手為時太晚 中國搶先了一歩」,多維新聞網,2017-09-17

[24] 「安倍創新詞“Jai”形容日印親密,專家:兩國關係有天花板」,澎湃網,2017-09-16

[25] 「中國的“一帶一路”出現競爭者」,俄羅斯《Expert》週刊網,2017.08.03

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