「普丁4.0」時代的俄歐關係動向

發表於 2018/03/30 第1次台灣歐盟論壇

前言:「冷戰2.0」登場?
最近俄羅斯總統普丁〈Vladimir Putin〉競選連任,以76.56%的高得票率當選本屆總統,並開啟第四次總統任期到2024年的「普丁4.0」時代。由於在普丁第三次總統任內,烏克蘭轄下的克里米亞經全民公投同意併入俄版圖,接著烏東部俄裔地區也發生「脫烏」軍事衝突危機,導致北約大軍壓境,歐美國家更對俄進行外交孤立圍堵,並採取嚴厲的經濟制裁,整體情境頗似過去冷戰時代的對峙。尤其在俄羅斯總統大選期間,又發生俄前特工斯克里帕爾〈Sergei Skripal〉及女兒在倫敦遭神經毒劑暗殺事件,儘管普丁總統辯稱:「有理智的人都相信,俄方在總統選舉前來這麼一齣,純屬“荒謬”!」但整個事件已造成英俄關係交惡,也使得原已矛盾深刻的俄歐關係更徹底陷入谷底。

回顧72年前英國前首相邱吉爾一席「鐵幕」演說,拉開了西方與前蘇聯的「冷戰」序幕。而今英國首相梅伊卻在缺乏確鑿證據之下,從懷疑和假設出發,指控俄羅斯涉及斯克里帕爾父女同遭神經毒劑昏迷事件,繼而「勸說」美國、歐盟一些國家集體驅逐俄外官,創下史上最大規模的驅逐俄外交官事件,也被形容是「冷戰2.0」登場。不過,日前普丁總統已表示,「俄羅斯將與其他國家通過外交手段來解決爭端。」也因此,在「普丁4.0」時代來臨之後,未來的俄歐關係發展動向就值得進一步來探討。

一、俄羅斯將尋求與歐盟開展正常的建設性合作
今年3月1日普丁總統向俄羅斯聯邦會議上下院發表的年度國情咨文已公開表示,「願與美國、歐盟開展正常的建設性合作,希望某些國家在處理對俄事務時恢復理智,與俄誠懇平等合作。」由於這次提出國情咨文的時間點,就在3月18日俄總統投票之前,而被視為普丁總統競選連任的政見綱領,也是未來6年「普丁4.0」時代的施政方針。

在普丁再度當選總統後,法國總統馬克龍曾致電普丁,呼籲俄羅斯、法國和歐洲建立建設性對話,頗有回應普丁總統的建設性合作之主張。俄駐歐盟代表奇諾夫也強調,「俄羅斯與歐盟在未來關係中需要“更有建設性”,這才能真正提高雙方的利益。」雖然歐盟曾多次表示,不會恢復過去與俄羅斯的關係,但奇諾夫仍認為歐俄雙方都想就相關問題繼續展開溝通。

二、英國「勸服」歐盟一些國家驅逐俄外交官
自從發生俄前特工斯克里帕爾中毒事件後,普丁總統和俄羅斯都遭到「妖魔化」,背後也反映出俄歐雙方互信基礎的脆弱性。但此事件卻在俄總統大選中產生反效果,最後普丁贏得5‚450萬選票,創下俄總統選舉史上最高數量的選民支持。普丁總統競選活動發言人即公開嘲諷:「感謝英國通過無法讓人接受的指控而使俄羅斯人民團結起來!」不過,後來普丁本人也針對這事件作出回應:「儘管遇到各種困難,我們準備好共同努力,可隨時討論任何問題並加以克服解決。」

但英國堅持克里帕爾中毒事件是俄羅斯當局所主導,已驅逐23名俄羅斯外交官作為抗議和回應,並創下該國近30年來規模最大的外交官驅逐行動,但還保留驅逐俄駐英大使、對普丁總統親信採取新制裁等更強硬措施。歐盟一些國家也被英國「勸服」,相繼展開驅逐俄羅斯外交官行動,這雖是為了維持同盟和北約關係,以及歐洲價值,並維護西方主導的秩序,但如此的「秀團結」「群毆俄羅斯」做法,是否有利於國際關係穩定則不無疑問。至少,歐盟還有12國〈幾近一半〉拒絕屈從英國壓力驅逐俄外交官,並呼籲必須保持與俄羅斯對話。從這裡已很明顯的可看出,雖然保持外交政策的一致性是對歐盟成員國的共同要求,但一個即將「脫歐」的英國,卻成功藉著利用雙面間諜遭神經毒劑昏迷事件把歐盟分裂成兩半。

雖然目前全球已有約160個國家基本上都認為英國應該提出克里帕爾中毒事件的證據,但英國在美國力挺之下,仍持續企圖建立一個含括歐盟、北約、西方盟友、聯合國支持的「抗俄大聯盟」。歐洲理事會主席圖克斯還公開恫嚇,「未來幾周或幾個月可能採取進一步行動。」俄羅斯方面則有反彈,「將以牙還牙」。俄外交部更指控英國的作為已在俄歐關係埋下了定時炸彈。美利堅大學俄羅斯分校校長、莫斯科國立大學世界政治學教授艾德華‧羅贊斯基〈Edvard Lozansky〉公開提出預警:俄羅斯與整個西方的關係正走向有史以來的谷底,甚至有可能導致雙方的直接軍事衝突,即使不是雙方預先設計的,意外的發生也有可能導致這樣的後果。

面對英國主導推動「抗俄大聯盟」的龐大壓力,儘管俄羅斯也「同等對待」趨逐英國和歐盟一些國家的外交官,但並未趁北極大寒潮侵襲歐盟的機會,中斷供應歐洲和英國天然氣。由此可判斷,俄前特工中毒事件的負面衝擊程度應還是在可管控範圍之內。

三、抵制世界盃足球賽違反「去政治化」的主流共識
在英國「勸服」歐盟一些國家驅逐俄羅斯外交官之外,英國外交大臣更抨擊普丁將於今年6-7月舉辦世界盃足球賽的不當性,就好比當年希特勒把舉辦奧運會作為公關手段一樣,並呼籲西方世界一同來抵制該賽事。目前英國王室和高階官員將不出席在世足賽,但英國國家足球隊仍將照常參賽。而歐盟一些國家都是在美國驅逐60名俄羅斯外交官後「連鎖反應」,才揚言抵制世界盃足球賽。

不過,在當前國際體育活動賽事「去政治化」已成為比較主流的共識,若只為了維持與英國的盟友關係,就以克里帕爾中毒事件為由抵制俄羅斯世足賽,恐將引發各國國內的足球迷群眾不滿。所以德國足協已宣稱無論如何都不會抵制俄羅斯世足賽,連英國的英格蘭國家隊也仍將照常參賽。

四、克里米亞問題不會再是俄歐關係發展的致命性障礙
另外,今年是克里米亞公投「入俄」四週年,普丁在俄總統大選最後關鍵時刻,曾於4月初赴當地視察跨海大橋,並感謝民眾在2014年舉行的「真正民主」公投中,選擇獨立加入俄羅斯。而這次俄總統選舉結果,普丁在當地贏得90%以上選票,已戳破西方媒體抨擊俄「併吞」克里米亞的虛假性。儘管烏克蘭仍宣稱克里米亞是「被臨時占領」的烏國領土,但普丁則強勢回應:「克里米亞問題已徹底解決了,不存在重新回到烏克蘭的可能!」

回顧2014年3月在歐美國家及其同盟夥伴國全力推動下,聯合國大會曾經通過「克里米亞公投併入俄羅斯無效」的決議,但同意票數並未過半數。經過了4年時間,歐盟內部已開始出現認同克里米亞公投「入俄」的氛圍,一些國家的企業團和旅遊團不在意烏克蘭抗議,相繼赴克里米亞半島考察和觀光,德國議員還公開呼籲烏國要接受公投結果。歐洲議會更有法國籍議員宣稱,「克里米亞歷史上就是俄羅斯的,這種情況可以和分裂的德國相提並論;如果在二戰後,分裂的德國人民有機會在1990年將國家統一,那麼為什麼要否認克里米亞人民和俄羅斯再合為一體的權利?」此一情勢若繼續發展下去,相信克里米亞問題將不會再是俄歐關係發展的致命性障礙。

五、歐盟對俄制裁雖露出緩和的曙光卻又蒙上陰霾
過去外界普遍認為歐盟是因為俄羅斯「併吞」克里米亞,而對俄實施經濟制裁。其實歐盟係以「俄羅斯在烏克蘭東部地區製造不穩定」為由對俄實施制裁的,除針對特定個人和實體進行制裁,在經濟制裁則包括禁止俄國有金融機構及其控股子公司進入歐盟初級和二級市場、禁止歐俄雙方進行武器進出口貿易、禁止俄獲取涉及石油探勘和生產等領域的技術服務;禁止向俄出口可作為軍事用途的軍民兩用產品等。相對地,俄羅斯也對歐盟採取「反制裁」措施,禁止從對方進口農產品、乳製品、肉類及其他食物。

檢視4年來歐俄相互制裁的結果,已造成雙方高達1‚000億歐元的損失,其中俄方占60%、歐方占40%。但俄羅斯在西方制裁下卻轉而採取「進口替代」措施,已有新動力來擺脫對油氣出口的過度依賴,並相當程度振興了本國的電子、航空工業、農業等部門發展,迄今整體經濟已從衰退中走出,歩入增長期。相對地,歐盟的德國、義大利、荷蘭、法國等都蒙受嚴重的經濟損失,各國內部已出現取消對俄經濟制裁的強烈呼聲。至於希臘、匈牙利、塞普路斯等國也都要求廢除或減少對俄制裁。

義大利中右翼政黨聯盟總理候選人薩爾尼也呼籲歐盟應取消對俄實施的「瘋狂」制裁。德國外交部更具體提出解套方案,亦即在聯合國安理會核可的明斯克協議架構下,聯合國維和人員進駐烏克蘭東部局勢不穩的頓巴斯後,就可分階段解除對俄制裁。俄方也支持向烏東俄裔地區派遣維和人員,以確保當地歐安組織的觀察團之安全。

不過,最近傳出烏克蘭政府積極推動「頓巴斯一體化法案」,視俄羅斯為侵略國,計劃迅速清理烏國東部俄裔區自行宣布獨立的頓涅次和盧甘斯克兩個人民共和國,加上美國稍早前宣布供應烏國軍事武器,恐將對明斯克協議的執行與和平調節構成威脅。歐盟對俄制裁雖已逐漸露出些許緩和的曙光,卻又蒙上陰霾,前景仍待觀察。

六、俄歐能源合作「北溪-2」項目計畫已被政治化
長期以來俄羅斯的天然氣都是通過烏克蘭天然氣管道、白俄羅斯的「亞馬爾-歐洲」和「北溪-1」天然氣管道向歐洲出口。近幾年俄烏兩國關係緊張,俄方為降低經烏國向歐洲出口天然氣之依賴,以及增加對歐洲的天然氣供應,提出興建一條從俄海岸穿越由波羅的海通往德國海岸的「北溪-2」天然氣管道計畫。但烏國擔心失去俄天然氣輸歐的過境費收入,波羅的海三小國、波蘭、羅馬尼亞等歐盟國家則因各自戰略利益考量而持反對立場;歐洲議會也通過決議,認為建設「北溪-2」項目計劃將使歐盟對俄天然氣的依賴增加,有損歐盟整體能源安全;美國更是野心勃勃要對歐洲出口液化天然氣〈LNG 〉,內外勢力遂匯聚成一股反對興建「北溪-2」計劃的逆流。

在本質上,「北溪-2」天然氣管道興建計畫完全被作為商業項目看待,旨在確保歐洲的能源安全,因為將可滿足歐洲近三分之一的天然氣需求。而參與投資興建者,有俄羅斯天然氣公司〈出資50%〉、德國Uniper公司和Wintershall公司、法國ENGIE集團、奧地利OMV集團、荷蘭皇家殼牌等。目前俄方已取得在德國領海鋪設「北溪-2」天然氣管道的許可。但美國則指控俄羅斯「干預」前年總統大選,繼而把部分俄國能源企業、銀行機構和國防企業列在制裁對象,此舉已間接對俄羅斯天然氣公司推動「北溪-2」計畫造成負面影響,當然也將衝擊歐盟自身能源安全和經濟利益。至於美國計畫以海運出口LNG給歐洲國家,因為運程需要四天,加上其價格遠比俄國通過管道輸送的天然氣價格約高出一倍,顯然缺乏市場競爭優勢。

七、北約軍事圍堵、歐盟「擴容」是俄歐關係發展新變數
這幾年歐美國家除了對俄羅斯進行經濟制裁,歐盟與北約〈NATO〉也頻繁在俄周邊的波羅的海和黑海進行軍事演習,並在該區域增加軍事部署,如今俄歐分界線已不再是地理性的,而是布滿軍事化。稍早前慕尼黑安全會議曾預警:「歐洲和俄羅斯軍事衝突的可能性加劇!」尤其歐洲執委會為填補英國「脫歐」後留下的真空,還放棄「在2019年之前“不歡迎”新成員」的承諾,並通過了針對西巴爾幹地區的擴大戰略,還強調「沒有巴爾幹地區的和平與安全,就沒有歐洲的和平與安全。」

目前該地區已有6個國家申請加入歐盟,其中的黑山和塞爾維亞已獲准於2025年入盟,但黑山入盟則是北約的一項軍事安全預防性措施,將可防堵俄潛艦和軍艦自由進出亞得里亞海和地中海。然而,歐盟和北約對俄的系列圍堵措施,相對地也助長了「以俄羅斯國家發展為中心」、「以強大軍事力量確保和平」的「普丁主義」更為壯大。這應是未來俄歐關係發展的新變數。

其實在普丁總統過去6年的執政期間,「強硬對峙」已是俄歐關係的主旋律。稍早普丁藉發表國情咨文向歐美國家釋放了強力信號:「俄羅斯已研製出能夠穿透美國防衛系統的核武器,這項突破使得俄在軍事領域成為無可爭議的領跑者。」當然這裡指的並非新式武器的數量,而是指質量。甚至普丁總統在競選連任影片中更明確表示,「自蘇聯體解以來,西方一直對俄羅斯指手畫腳,他們一直試圖告訴我們,我們的位置在哪裡,但俄羅斯不同意一系列國家的這種立場。」由此觀之,在未來「普丁4.0」時代,俄羅斯對歐盟的立場必然較往昔更堅持自主性。

八、結論:俄歐關係將會是「曲直向前」的趨勢
隨著普丁總統的任期延續,不排除歐盟對俄羅斯的經濟制裁將會呈現「長期化」,但應僅止於每6個月到期前再次檢討是否繼續延長制裁期限而已,而在事實上歐盟從本身經濟利益出發,並沒有再擴大對俄制裁。不過,從政治和戰略考量,歐盟很難很快就取消對俄制裁,否則等同於間接認可克里米亞公投「入俄」的既定事實。歐洲執委會主席容克早就強調過:「不應讓俄是否退出克里米亞成為歐俄關係的枷鎖。」最近普丁總統也公開喊話,希望能與歐盟走上某種關係正常化之路,「因為即使制裁者本身也很快會厭煩制裁了」。顯然,歐俄雙方並不希望一直無限期地對峙下去。

進一步深層看待歐盟各國驅逐俄羅斯外交官背後,還存在些許未來可以「轉圜」的空間。譬如歐盟兩大龍頭國家法國和德國,是由外交部長或外交部出面宣布驅逐俄羅斯外交官;即使是出手最重最狠的美國,也是由白宮宣布,川普總統並未發聲。只有烏克蘭、荷蘭、捷克、克羅埃地亞才由國家元首或政府首長出場宣布驅逐俄羅斯外交官。外界普遍認為,在冷戰結束多年之後,俄歐關係應不至為這件事再陷入新的冷戰,畢竟在英國「脫歐」、民粹主義抬頭、普丁成為歐洲右翼政黨的偶像之際,諸多麻煩問題纏身的歐洲是否還能承受起「冷戰2.0」的挑戰,則不無疑問。

最後是歐盟「擴容」政策,這與俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟擴大「朋友圈」,有異曲同工之趣,都是基於各自區域經濟合作和和平發展立場。將來雙方若能協調合作,甚至在時機成熟後還可能尋求整合為另一個規模更大的歐盟或另建「大歐亞聯盟」。站在這樣一個更長遠的發展格局來看,現階段方推動的商業性「北溪-2」天然氣管道計畫,理應能為將來歐盟的能源安全體系作出貢獻。所以也可以這樣做總結:俄歐關係發展將會是「曲直向前」的趨勢。

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