CPTPP最新發展及對亞太經濟整合之影響

2018/05/01 刊登於 台經月刊

    自美國總統川普於2017年1月宣布美國退出跨太平洋夥伴協定〈TPP〉之後,除美國之外的TPP其他11個成員國曾於同年3月聚集在智利維尼亞德爾馬市,研商拯救此一雄心勃勃的自由貿易協定〈FTA〉相關措施,接著歷經一年的努力協調溝通,終於成功於今年3月8日在智利首都聖地牙哥簽署一份沒有美國參與的新TPP協定文本,並更名為跨太平洋夥伴全面進步協定〈CPTPP〉。值此全球貿易保護主義抬頭,以及全球經濟發展籠罩高度不確定性背景下,CPTPP的孕育而生,已成為全球矚目的焦點。

CPTPP標榜是一個「全面進步的」〈Comprehensive and Progressive〉新協定。所謂「全面的」,係指協定內容涵蓋貿易、投資、環保、勞工等議題,涉及內容很全面。所謂「進步的」,則指協定內容納入了環保、勞工等條款。由於CPTPP矢志要持續推動貿易自由化,並將擴大成員規模,此舉必將對在亞太區域建構自由開放且透明的貿易投資環境作出貢獻,甚至成為推進自由貿易的其他多邊協定如區域全面經濟夥伴關係協定〈RCEP〉、亞太自由貿易協定〈FTAAP〉的模板之可能性極高。[1]因此,以下本文將進一步探討CPTPP的特徵、擴大接納新成員,以及對亞太區域經濟整合之影響,並提供作為我國未來參與CPTPP之策略參考。

CPTPP的概要及其意涵

    CPTPP協定最終文本共計9頁,內容也只有短短的7個條文,但在文本前言的第1條則已確認援用原版TPP全部30章內容。由於CPTPP橫跨亞太區域和大洋洲,共約5億人口,國內生產總值〈GDP〉約占全球的13%,市場規模相當巨大,因而被喻為巨型化的自由貿易協定〈Mega FTA〉。由於CPTPP是一個高標準的新世代FTA,其內容不僅涉及貿易和市場議題,還觸及法律和體制層面,並被視為促進亞太地區經濟整合互聯互通的新動力。[2]

〈一〉、CPTPP的主要條文內容

CPTPP文本前言除第1條確認援用原版TPP全部章節內容之外,第2條列出遭凍結適用〈suspend〉的原版TPP特定章節和條款,第3條列出新協定的生效流程,第4條列出成員退出程序,第5條列出新成員加入程序,第6條列出協定檢討,第7條為正文,以及相關附件文書。總體來看,CPTPP共保留了原版TPP超過95%的內容,涉及範圍涵蓋紡織品與服裝產品、投資、貿易救濟、貿易爭端解決機制、電子商務、政府控制企業、環境、勞工權利等原版TPP的核心議題內容。

至於被凍結適用的原版TPP條款共有22個項目,其中的智慧財產權11項為數最多,其他還有與政府採購有關的2項、與爭端調解有關的3項、與服務貿易暨投資有關的2項、與政府控制企業有關的1項、與環境有關的1項、與貿易便捷化有關的1項、與醫藥品暨醫療器材之透明化有關的1項。另外,還有金融服務、電信,以及涉及快遞服務的跨境服務貿易部分條款。.

〉、凍結原版TPP22個項目

由於美國退出TPP,當初其所強勢主導談判的智慧財產權、「投資人與地主國爭端解決機制」(ISDS)等章節和條款也失去約束力,並被CPTPP凍結適用。檢視被凍結的原版TPP共22個條款,大部分是在智慧財產權範圍,主要有:CPTPP不再要求給予生物藥品統一的資料專屬保護期限;不再要求延長著作、表演或錄音物之保護期間至作者終身及其死亡後70年〈目前WTO規範為作者終身及其死亡後50年〉;甚至針對網路侵權行為,也不強制要求提供專門的民、刑事救濟管道,都將回歸各國既有的司法救濟管道等等。[3]

在投資章節的ISDS方面,CPTPP把其中的「投資審查」〈即一方批准投資的標準〉、地主國政府與投資者之間的投資協定給予凍結適用,並縮小投資爭議適用ISDS的範圍,以及投資人不得因地主國違反投資協定及投資許可而控告其政府。很明顯的,此舉可能導致在解決某些投資爭端時適用地主國國內法律,而不再以美國長期來追求的雙邊投資協定或FTA之規範作解決爭端之依據了。

至於在政府採購方面,CPTPP不再把「遵守當地勞動法」的條款作為參與政府採購的條件之一;對於擴大政府採購範圍的談判,也將啟動條件由協定生效後3年延長至5年。在電子商務方面,CPTPP凍結適用快遞服務中的微量關稅水準。在特許行業方面,CPTPP不再允許金融投資人因地主國的不公平待遇而控告政府或尋求救濟;對於任何企業因電信主管機關所作決定而有負面影響時,不再要求成員國政府提供行政救濟管道。

〈三〉、CPTPPTPP的差異性

CPTPP和原版TPP的生效門檻也有不同標準。原版TPP規定必須有6個成員國之同意,且在2013年的國內生產總值〈GDP〉要達到12個成員國GDP總值的85%以上,CPTPP則為因應最大經濟體美國退出後可能無法達標,只好降低門檻標準,單純化地規定只要有6個成員國同意或至少一半的成員國完成本國內批准程序,並通告CPTPP協定文本保管方紐西蘭的60天後,該協定即可生效。[4]

    但所謂凍結適用並非廢止,其用意在替原版TPP的主導者美國將來談判加入CPTPP留下較大的迴旋空間。另外,CPTPP還特別規定,如果原版TPP生效日期將迫近或已不可能生效,11個成員國應在某一國的請求下,對新協定的運行再作審議,並考慮對新協定內容進行修訂以及對相關問題作處理。[5]外界的解讀是,此一規定係在替美國將來重返TPP談判或加入CPTPP談判預作鋪路。

CPTPP接納新成員加入

    CPTPP 11個成員國還企圖戰略性擴大「朋友圈」,將向準備同意其條款〈包括指導路線、標準、基準〉的國家或個別關稅區〈separate customs territory〉開放。CPTPP協定第5條明確表示:「歡迎對CPTPP有興趣的國家和個別關稅區加入,而任何國家或個別關稅區與11個成員國取得同意的條件後,就可以加入CPTPP。」[6] 但必須在該協定正式生效以後,才會展開接納新成員的談判程序。

    日本首席TPP談判代表梅本和義曾表示,「TPP旨在建立一個開放、基於規則的多邊自由貿易體系,所以如果任何國家有興趣且願意遵守規則,那麼就可以討論加入事宜。」據悉,目前日本已承擔CPTPP秘書處工作,負責所有參加國之間的協調工作,並力爭CPTPP在2019年較早時生效。同時,秘書處還將成為面向有興趣加入的國家或個別關稅區之窗口,以及匯總各方的加入手續進展情況,並在各參加國或個別關稅區向其國內說明協定內容產生問題時提供必要的建議。[7]

〈一〉、美國重新加入CPTPP有政經企圖

    今年1月川普總統在達沃斯世界經濟論壇期間曾表達重返TPP的意向,白宮方面也已開始研究CPTPP如何影響美國勞工和美國在印太地區的利益。川普「變臉」的背景是,美國的商工團體和農業畜牧業團體是共和黨的大票倉,因擔心美國退出TPP後相關產品在CPTPP市場很可能失去競爭力和立足點,已施壓川普總統要重返TPP。加上今年11月美國將舉行中期選舉,川普總統懼怕共和黨將失去在眾議院多數席地位,因而在一定程度必須顧及相關產業界的聲音。[8]

    但目前美國貿易代表署〈USTR〉正專注於北美自由貿易協定〈NAFTA〉重新談判,以及對亞洲貿易逆差國家開啟談判,根本無充裕人力同時展開重返TPP的談判。另根據USTR官網公布的2018年貿易政策議程報告,川普政府有意在今年內先行與CPTPP的5個成員國〈日本、越南、馬來西亞、紐西蘭和汶萊〉就改善市場的相關條款深入討論,並建構更加務實而公平的貿易關係。[9]此舉顯係川普總統看重的,首先還是強化美國與貿易夥伴國的雙邊經貿關係。

    儘管CPTPP11個成員國都歡迎美國重新加入,卻又擔心美國加入新協定談判,將會為了證實川普總統所聲稱的TPP不合標準,而在爭端解決章節提出類似在NAFTA重新談判的汽車規則、政府採購和落日條款等修改意見[10]。這樣一來,可能更讓CPTPP各成員國的國內批准程序出現混亂,既要審議CPTPP案又要審議原版TPP案。特別是,美國在重新談判NAFTA時拋出許多為難加拿大和墨西哥的條件,將來若美國在談判重返TPP時也提出無理的要求時,恐將導致談判爭議的長期化,所以美國要很快重返TPP的希望看來並不大。[11]

〈二〉、多個國家和地區有興趣加入CPTPP

    目前已表態對CPTPP有興趣的國家和地區至少有7個,在亞洲有韓國、泰國、印尼、菲律賓、台灣、斯里蘭卡,在中南美洲有國哥倫比亞,另外還有決定脫離歐盟〈EU〉的英國。其中位於南亞的斯里蘭卡,最近才與新加坡達成涵蓋服務和投資的高品質FTA,也考慮參與CPTPP。但最有希望成為新加入CPTPP的首位候選國者,應是已經加入太平洋聯盟〈PA〉的哥倫比亞,因為該聯盟的其他三個成員國墨西哥、智利和秘魯都已是CPTPP成員國。[12]

    特別值得注意的是,CPTPP相關條文賦予個別關稅區也可加入,過去台灣即以此名義加入WTO,因此外界普遍認為台灣是有資格加入CPTPP的。稍早前日本官房長官菅義偉曾經公開表示歡迎台灣加入CPTPP,並強調將提供必要的資訊。也因此,蔡英文總統和行政院長賴清德都相繼指示各部會全力以赴,做好爭取參與CPTPP的準備。[13]不過,台灣也不宜過度樂觀,因為要加入的大前提是必須徵得11個成員國的一致同意,還得努力逐一與各國談判。

〈三〉、英國不排除參與CPTPP

    英國即將退出歐盟,也不排除加入CPTPP,澳洲已搶先表態支持,該國外長Julie Bishop認為,英國是全球經濟的重要力量,如果加入CPTPP,將會提升CPTPP的地位,並增加所有成員國的機會和利益。英國貿易與投資國務大臣Greg Hands也強調,英國雖不接界太平洋,但加入CPTPP並不存在地理上的限制,因為有這些多邊關係存在,沒有必要施加任何地理上的限制。[14]

    但就現實問題來看,英國加入CPTPP一事,必須等到CPTPP正式生效後、以及英國與歐盟就「脫歐」問題達成一致後,才有可能實現。不過,將來若在日本、澳洲、加拿大等國的支持下,英國成功加入了CPTPP,屆時CPTPP原本的「跨太平洋」地理屬性就模糊了,可能還要重新更改協定名稱,使之不存在地理上的限制。

〈四〉、中國是否加入CPTPP仍在檢討

   中國方面已有譏諷之聲:「沒有美國加入的CPTPP,好像是抽掉了脊樑骨」。因為CPTPP的GDP總值占全球比重約13%,較原版TPP的40%縮水了27%,預期經濟收益也從5‚000億美元「斷崖式」下跌到1‚500億美元。所以儘管「縮水版」的CPTPP延續TPP的作法把中國擋在門外,但對中國的威脅顯然已經大為降低。[15]

    不過,中國與全球化智庫〈CCG〉主任王輝耀則認為中國似可考慮加入CPTPP。他指稱當前中國有加入CPTPP之必要和可行條件,主要有2個有利因素,其一是CPTPP協定條款是可以修改或者暫不執行,應可保障中國加入的利益不受嚴重損失;其二是主導推動CPTPP的日本正積極尋求改善與中國的關係,而其他主要成員國如智利、加拿大、澳大利亞、紐西蘭等則一直支持為中國加入CPTPP創造了良好條件。[16]

    中國外交部長王毅也已公開表態,中國正在積極參與RCEP,所以不管是RCEP還是新版TPP〈CPTPP〉,只要順應亞太區域經濟一體化方向,符合透明、開放、包容原則,有利於維護以WTO為核心的全球自由貿易體系,中方都持積極態度。他還強調,希望亞太地區各種不同的自由貿易安排能夠彼此溝通協調,形成良性互動,以各自角度為抵制貿易保護主義、建構開放型世界經濟發揮建設性作用。[17]

CPTPP對亞太經濟整合之影響

    隨著全球化的進一步深化,以及全球產業鏈、價值鏈和供應鏈的重新定位,國際貿易的「規則之爭」已超越「市場之爭」,並成為新一輪博弈的角力點,而日本作為已開發經濟體,為在「規則之爭」占據先機,保持主導地位,就趁美國退出TPP之後接手主導推動CPTPP,此舉的戰略企圖明顯,就是要把符合自身利益的經貿規則變成亞太地區乃至國際規則,以推動亞洲經濟整合朝著於己有利的方向發展。[18]

    由於CPTPP是亞太地區第一個已成型的高標準的跨國和跨區域之FTA,因此又被稱為「巨型化FTA」〈Mega FTAs〉。它所要處理的貿易投資自由化和市場開放之議題,不限於WTO架構下傳統FTA的關稅、非關稅障礙、市場准入等邊境措施〈border measures〉,還延伸至與貿易投資相關的制度和法規開放的邊境內措施〈behind-the-border〉,本質上是一種「WTO+」的貿易投資自由化。連帶地,CPTPP此一「雙開放模式」也將對區域內的RCEP和FTAAP之談判進程帶來示範作用。

〈一〉、CPTPP啟動亞太Mega FTAs時代來臨!

    自2008年全球金融危機爆發後,各國經濟衰退、貿易不振,加上WTO杜哈回合談判停滯,而為創造更大的經濟活動能量,各種排他性的區域經濟整合如雨後春筍般湧現,甚至有越來越大規模化趨勢,這種Mega FTAs遂成為全球FTA發展的新特徵。在亞太區域,由於CPTPP的順利完成簽署,其全面進步的原則恐將引領其他兩個經濟整合模式RCEP和FTAAP走向。

    CPTPP制定了新世紀經貿新規則,頗有支配全球經貿秩序之態勢,並帶動自由貿易和投資圈進一步擴大。由於CPTPP的登場不再是傳統經濟地理上相鄰兩國或幾國之間的FTA,而是跨區域或跨洲際的巨型化FTA,並將影響和驅動RCEP和FTAAP的發展方向。也因此,CPTPP的生效,也將啟動亞太地區「Mega FTAs時代來臨!」[19]

〈二〉、CPTPP將成為RCEP簽署的模板

   日本因成功主導CPTPP簽署,以及在由東協〈ASEAN〉主導的RCEP 16國談判進程扮演關鍵角色,儼然成為亞太區域貿易領導者。由於RCEP談判議題如關稅減讓、政府控制企業、電子商務、勞工保護和環境等,其水準遠落後於CPTPP,因而CPTPP的簽署已強化日本在RCEP談判的話語權,也勢必會力促RCEP發展成為一個高品質的協定。[20]

    RCEP從2002年開始啟動談判,已經多次錯過原定的談判期限,16個成員國領袖已嚴正指示設法能在今年內完成談判。目前日本挟著成功簽署CPTPP餘威,要把CPTPP的高質量規則和要素帶到RCEP,加上澳洲、紐西蘭、馬來西亞、新加坡、越南和汶萊等國家也都基本上支持日本立場。因而CPTPP極可能成為今後RCEP談判的模板〈model〉。[21]

〈三〉CPTPPRCEP是通向FTAAP的兩條重要路徑

 根據亞太經濟合作會議〈APEC〉的發展議程,在 2020年實現茂物目標〈Bogor Goals〉的貿易投資自由化和便捷化後,將接續建立建制化的FTAAP,由於幾年前的TPP和RCEP在亞太區域形成了「雙架構」競爭局面,因此APEC把這兩大區域經濟整合視為達致FTAAP倡議的兩條重要路徑。後來因美國退出TPP,而CPTPP已取代其作為達致FTAAP倡議的角色。

目前CPTPP的簽署對東亞經濟整合有正面的影響,也是未來推進高水準的自由貿易化和新規則的Mega FTA之雛形。[22]日本方面已公開宣稱,「CPTPP的最終目標是創設FTAAP」,[23]所以必須擴大CPTPP成員國的效果,以爭取美國重回談判加入CPTPP,最後則希望創設一個21世紀新型的FTAAP。當然,在CPTPP擴大成員國的過程,中長期是美國的歸隊,還終還必須納入中國,如此才能實現創設FTAAP。[24]

結論與建議

    總結上述,CPTPP試圖創造21世紀亞太地區自由與公平的貿易投資規則,不但可強化11個成員國之間的互利關係,也有助於推動整體區域的貿易投資和經濟成長,更將成為區域內正在談判的RCEP和還在倡議的FTAAP之模板。尤其隨著CPTPP的簽署,以及可望於2019年上半年生效,顯已成為今後亞太地區貿易發展議程的一部分,並將在相當程度影響區域內的地緣政治發展。[25]

    台灣迄未加入CPTPP、也未參與RCEP談判,融入亞太區域經濟整合的進度嚴重落後日韓等貿易競爭對手國,在區域內Mega FTAs趨勢中堪稱“Everyone but Taiwan”,只能接受別人制定的的貿易投資等遊戲規則。目前蔡英文總統已指示政府各部會全力以赴,做好參與CPTPP的準備。由於日本已成為面向有興趣加入CPTPP的國家或個別關稅區之窗口,加上傳統以來台日雙方的政經關係緊密,台灣似可採取「借船出海」策略,攜手日本參與CPTPP。另外,RCEP將在今年內加速完成談判,因中國大陸和日本居間都擁有影響力,台灣若要參與RCEP,則應在新南向基礎上,恢復穩定兩岸關係,再連結日本,才能化解加入的可能障礙。

    最後是參與APEC架構下推動的FTAAP倡議,目前APEC推動的各項貿易投資自由化和便捷化、經濟暨技術合作,都是CPTPP和RCEP要制定的貿易投資新規則,台灣作為APEC經濟體,更應積極參與APEC茂物目標之建設,此即等同連結了CPTPP和RCEP,最後的方向都是通往FTAAP大道。


[1] 「TPP11の行方 離脫の不利益 米に說得を」,浦田 秀次郎,日本經濟新聞「經濟教室」,2017年11月6日

[2] 「CPTPP:促進亞太地區互聯互通的新動力」,越南「人民報網」,2018年3月7日

[3] 「COMPREHESIVE AND PROGRESSIVE AGREEMENT FOR TRANS-PACIFIC PARTNERSHIP〈PREAMBLE〉,Article 5:Accession,https://www.mfat.govt.nz〈紐西蘭對外交暨貿易部官網〉

另請搭配參閱日文版「環太平洋パ—トナ—シップに關する包括的及び先進的な協定」內容

[4] 同註2

[5] 「CPTPP Partners Gear UP for Signing Ceremony , Ratification Process」,ICTSD, 26 February 2018

[6] 同註2

[7] 「扶桑談/安倍為何要冒著丟選票的風險“復活TPP”?」《澎湃網》,2018-03-09

[8] 「川普重返TPP是真情還是假意?」《日經中文網》,2018/01/29

[9] 「2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report」,USTR官網,2018.02.28

[10] 「Why Reconsidering the TPP Might Attract Trump」,PIIE,February 28,2018

[11] 「TPP11署名と今後の展望  美國のTPP早期復歸は望み薄」,みずほ總合研究所,2018年2月15日。「トランプ政權2年目の通商政策 『米國第一』展望は不透明 TPP再交涉要求拒否を」,中川 淳司,日本經濟新聞「經濟教室」,2018年2月12日

[12] 「孤立主義  米の焦燥  TPPに求心力/報復招く輸入限制」,《日本經濟新聞》,2018年3月10日

[13] 「CPTPP完成簽署 日本歡迎台灣加入 蔡英文指示爭取參與」,《Taiwan News》漢文版,2018/03/09

[14] 「脫歐後,英國打算加入TPP  稱不存在地理上限制」,《Financial Times》中文網,2018-1-2

[15] 「TPP抽掉了脊樑骨 中國不屑一顧」,《世界財經》,2018-01-25

[16] 「WTO何去何從?RCEP何時結束談判?中國能否加入TPP?CCG專家眼中的2018全球經貿格局」,CCG官網,2018年2月26日。本文所稱TPP已改名為CPTPP。

[17] 「王毅回應“新版TPP” 中國維護以WTO為核心的全球自由貿易體系」,人民網-國際頻道,2018-03-08

[18] 同註7

[19] 「CPTPP、日歐EPA、RCEP三大區域整合對台灣之挑戰」,台灣經濟研究院官網,2018年3月6日

[20] 「CPTPP a boost for Japan’s regional trade leadership」,EAST ASIA FORUM,27 February 2018

[21] 「日本想將TPP因素納入RCEP?」,《財經》雜誌,2018-01-18

[22] 「TPP11署名と東アジア經濟統合」,《世界經濟評論》,2018.03.12

[23] 「TPP11の最終目標はFTAAPの創設」,《世界經濟評論》,2018.03.19

[24] 「TPP11〈CPTPP〉の概要と意義」,日本國際貿易投資研究所〈ITI〉,2018年3月1日

[25] 「The New TPP and the Evolving Trade Landscape in the Asia-Pacific」,《Crowell & Moring International》,Feb.22.2018

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