CPTPP接納新成員,台灣宜審慎樂觀

2018/09/01 刊登於 產業雜誌第582期

一、前言

為了建構一個全新的高標準的亞太區域商業貿易環境,由來自亞洲、美洲、大洋洲的11個國家〈美國除外〉所簽署的跨太平洋夥伴全面進步協定〈CPTPP〉,(注1)目前正在進行各國國內的批准程序,預計在2019年上半年即可生效實施,並啟動接納新成員的談判。而在本質上,CPTPP也是一個面向新世紀的巨型化自由貿易協定〈Mega FTA〉,其內容不僅涉及貿易和市場議題,還觸及法律和體制層面,因此又被視為促進亞太地區經濟互聯互通的新動力。

對於台灣來說,CPTPP市場占台灣貿易總額約四分之一,也占台灣對外投資總額逾30%,雙方的經貿投資關係、產業供應鏈相當緊密,將來藉由加入過程應可持續提供台灣接軌國際及改革的動力。(注2)而今面對CPTPP的即將登場,台灣要爭取參與第一批新成員談判確實有其迫切性,也因此,蔡英文總統已指示政府各部門全力以赴,儘速爭取加入CPTPP。目前政府各部門正積極在調整法規體制、更新整體影響評估、做好國內溝通,以及加強對外遊說,爭取明年上半年能如願參與CPTPP新成員談判。

然而,根據CPTPP協定的相關規定,雖然歡迎任何國家和個別關稅區〈separate customs territory〉加入,這對已經以個別關稅區名義加入世貿組織〈WTO〉的台灣有利,但除了名份之外,還必須先與11個成員國取得同意的條件後才可意加入,這對台灣就有不少挑戰了!因為現階段台灣與相關國家之間仍存在某些貿易障礙和政治障礙〈特別「中國因素」〉,也因此,台灣在爭取參與CPTPP新成員談判宜審慎樂觀,最重要的是,必須先努力化解上述雙重障礙,才能順利叩關CPTPP。

二、CPTPP力拼在2019年上半年正式生效

今年3月8日除美國之外的跨太平洋夥伴協定〈TPP〉其他11個成員國,在智利首都聖地牙哥簽署「TPP 11」協定文本,同時更名為CPTPP,並力拼於2019年上半年正式生效。根據CPTPP協定的第3條「生效」〈Entry into Force〉規定,生效條件為在11個創始成員國當中,必須有過半數的6個成員國完成各自國內的批准程序,即可在60日後生效。(注3)


截至目前為止,繼今年4月底墨西哥第一個完成CPTPP協定國內批准程序之後,最關鍵的CPTPP主導國日本則於6月底完成國內批准程序,緊接著新加坡也於7月完成國內批准程序。另外,越南外交部最近指出,該國貿易暨工業部正積極準備相關資料,預計將於10月提請國會批准通過。(注4)至於紐西蘭和澳洲,也都正在進行國內批准手續,並宣稱有信心在今年底前通過。

但值得注意的是,今年5月馬來西亞前總理馬哈地〈Mahathir Mohamad〉重掌政權後,曾公開表示CPTPP應重新檢討,應給小國、弱國保護自己產品的機會,(注5)已給CPTPP明年上半年生效預期帶來變數。另外,加拿大執政的自由黨政府雖提出了CPTPP批准案,卻遭新民主黨阻擾而遭擱置,(注6)此舉是否影響其他尚未完成國內批准程序的成員國之進程,各方也都很關心。


儘管如此,但智利、秘魯、汶萊已先後表示將努力儘速完成國內的批准手續。所以從大勢走向來看,CPTPP要獲得6個成員國完成各自國內的批准程序,以及在明年上半年如期生效,顯然並無太多懸念。

三、接納新成員建構貿易保護主義的防波堤

CPTPP協定還將擴大「朋友圈」,準備向同意其條款〈包括指導路線、標準、基準〉的國家或個別關稅區開放。根據CPTPP協定第5條「接納新成員」〈Article 5:Accession〉規定明確表示:「歡迎對CPTPP有興趣的國家和個別關稅區加入,在任何國家或個別關稅區與11個成員國取得同意的條件後,就可以加入CPTPP。」(注7)將來一旦加入CPTPP的成員數目增多,也就等於擴大了CPTPP經濟圈,這是具有很高的戰略發展意義。

而為了安排接納新成員國事宜,今年7月中旬CPTPP的11個成員國在日本舉行首席談判代表會議,並達成了以下共識:〈一〉該協定於2019年生效後迅速啟動接納新成員國談判;〈二〉在協定生效後成立「CPTPP委員會」,處理新成員國加入談判事宜;〈三〉新加入的成員國必須在智慧財產權保護等相關規則領域上適用CPTPP協定的內容,以及在關稅降幅方面必須與現有11個成員國展開一對一談判。

目前日本已表態要承擔CPTPP秘書處工作,除負責協調各成員國全力推動CPTPP在2019年上半年生效之外,還將成為面向有興趣加入CPTPP的國家、個別關稅區和區域性經貿集團之窗口,以及匯總各方的加入程序進展情況,並在各參加國或個別關稅區向其國內說明CPTPP協定內容產生問題時提供必要的建議。據悉,日本主導CPTPP的生效和擴大「朋友圈」,其戰略企圖非常清晰,就是要攜手日歐經濟夥伴協定〈EPA〉、區域全面經濟夥伴關係協定〈RCEP〉等巨型化自由貿易協定,共同成為貿易保護主義的防波堤。(注8)

四、泰國和哥倫比亞可望搶頭香加入 CPTPP

整體而言,目前已表態對加入CPTPP有興趣的國家、個別關稅區和區域性經貿集團至少有9個,在亞洲有泰國、台灣、韓國、印尼、菲律賓、以及位於南亞的斯里蘭卡,不久前才與新加坡達成涵蓋服務和投資的高品質自由貿易協定〈FTA〉,也考慮參與CPTPP。在中南美洲有哥倫比亞。另外,還有決定脫離歐盟〈EU〉的英國,以及由挪威、瑞士、冰島、列支敦士登組成的歐洲自由貿易聯合會聯盟〈EFTA〉。

但最有希望搶頭香而成為新加入CPTPP的首批候選國者,應該是東協〈ASEAN〉的主要成員國泰國,以及拉丁美洲的哥倫比亞。泰國副總理頌奇於5月間訪問東京,已明確表示將「儘快」加入CPTPP,目前正在推進國內的協調工作。由於泰國在電子、水產和農業等領域,一直面對具有製造和出口優勢的越南和馬來西亞之競爭威脅,若能加入CPTPP將因關稅取消而帶來龐大產業利益。(注9)據悉,泰國明年2月將舉行大選,現任政府希望在這之前能成為CPTPP成員國,日本方面也已承諾全力支持,(注10)最主要的考量是日資企業和零組件公司在泰國投資甚多,若泰國能加入CPTPP,與其他成員國間的關稅將得以降低或取消,這對日資企業利潤可望擴大。

至於哥倫比亞,因新任總統杜克〈Ivan Dugue〉領導的新政府正積極走開放路線,推動貿易對象國多元化,以及要協助企業利用FTA獲益,(注11)並已經於今年6月向CPTPP協定文件保存國紐西蘭提出加盟申請。(注12)另外,哥倫比亞與墨西哥、智利和秘魯同屬太平洋聯盟〈PA〉成員國,在其他三國都已經成為CPTPP成員國的情況下,哥倫比亞極可能與泰國同步成為第一批CPTPP接納新成員國的談判對象,並有助於該聯盟與CPTPP各成員國緊密連結起來。

五、台灣加入CPTPP的身分必須預作因應

有鑒於CPTPP接納新成員有其特殊規範,台灣要申請加入的身分定位必須預作因應。基本上,CPTPP協定第5條接納新成員的用語具有高度法律性,因此國內有些人只片面抓住“separate customs territory” 〈個別關稅區〉一詞 ,就主觀認定台灣係以個別關稅區身分加入WTO,所以CPTPP的接納新成員規定已為台灣量身定製了。問題是,若更精準地來看第5條規定,台灣還必需與現有CPTPP的11個成員國取得同意的條件後才可以加入,所以要申請加入CPTPP真正的挑戰之一就在這裡。

不容置疑的,以目前的客觀情勢發展來看,泰國和哥倫比亞因本身的特殊條件優勢,很可能搶頭香參與CPTPP第一波接納新成員的談判。但因加入CPTPP必須接受高標準的規則,以及在關稅領域必須和所有成員國個別進行談判,恐曠日廢時,因此台灣何時才能獲准參與CPTPP接納新成員的談判,也是未定之數。再加上新成員身分問題將在CPTPP協定生效後才會進行考慮,(注13)屆時台灣能否以加入WTO的身分「台澎金馬個別關稅區」,或以在亞太經濟合作〈APEC〉的名稱「中華台北」作為參與CPTPP的身分,尚難逆料。

特別是,原版TPP協定第30.4條對於接納新成員國規定,很明確表示將開放APEC經濟體加入,而今CPTPP協定卻沒有保留向APEC經濟體開放的相關規定,(注14)這在某種程度上是否會影響台灣加入CPTPP的進程,就更值得關注了。因為台灣係以「中華台北」名義參與APEC,當時要轉進TPP在名份上並無任何障礙,而今CPTPP雖歡迎個別關稅區加入,但其潛在適用對象還可能包括「中國香港」,尤其現階段兩岸關係敏感,屆時「中華台北」會否被要求更名,政府在推動加入CPTPP的過程,也就不能不提早預作因應了。

六、參與新成員談判須克服貿易和政治兩大障礙

台灣與CPTPP的11個成員國迄今仍存在各種不同程度的貿易和政治兩大障礙,這也是未來參與新成員談判首先必須克服的難題。在貿易障礙方面,全國工業總會2018年白皮書早已針提出了建言,(注15)應針對CPTPP各成員國進行雙邊貿易現狀與障礙進行盤點,優先處理與各國的貿易障礙,並在現有架構下進行溝通並提出解決方案。而在政治障礙方面,若要化解與中國大陸有邦交關係的CPTPP成員國對台灣參與新成員談判的政治疑慮,最釜底抽薪的做法就是先穩定兩岸關係,並建構兩岸的互信。

有關貿易障礙部分,可以日本為例,台日經貿關係堪稱擁有深厚的良好關係,但因我國禁止日本核食進口的爭端,似已成為日本全力護航台灣參與CPTPP的障礙。再看越南、澳洲,則都對台灣出口的各式鋼品課徵反傾銷稅,但如何化解此一貿易障礙,攸關國內產業利益。另外,已經與我國簽署雙邊經濟合作協議〈ECA〉的紐西蘭,對台灣出口的花卉、水果還採取嚴苛的檢疫標準,甚至對台灣爭取加入CPTPP一事並未堅定表達支持立場。

至於政治障礙部分,更是我國參與CPTPP新成員談判的主要難題,值此兩岸處於「冷和」階段,更必須運用智慧去化解。以拉美地區與中國經貿外交關係緊密的秘魯、智利為例,這兩國家雖在貿易化指數〈TSI〉與台灣產品之相關性的互補性高,理論上應可在CPTPP架構下提高彼此互利效果,共創雙贏格局,(注16)但卻始終堅持「一個中國」原則,並不積極要與台灣磋商參與具有主權意涵和官方性質的CPTPP議題,也因此,我國在努力遊說對方支持台灣加入CPTPP時,其態度更是「鐵板一塊」。至於日本,其官房長官菅義偉曾公開表示歡迎台灣加入CPTPP,並強調將提供必要的資訊,但近期隨著日本與中國大陸關係逐漸改善,原先支持台灣加入CPTPP的立場也發生微妙的改變。

七、結語與建議

回顧在CPTPP的前身TPP時代,台灣就已經把加入TPP列為重要的通商戰略,(注17)而隨著CPTPP的11個成員國在今年內逐步完成各自國內批准程序後,明年初可望順利正式生效,並啟動接納新成員的談判工作,台灣也更加積極在爭取能成為CPTPP第一波接納新成員談判的對象。蔡英文總統和行政院長賴清德已相繼指示政府各部會全力以赴,做好爭取參與CPTPP新成員談判的準備,包括修改國內相關法律規章、調整經濟產業結構,對外則努力與CPTPP各成員國逐一進行遊說和磋商。

然而,目前發展情勢已趨於明顯,泰國和哥倫比亞在爭取參與CPTPP新成員談判時可望拔頭香,至於台灣則因前述諸多涉外貿易和政治障礙,仍需加把勁儘速克服,才有可能搭上CPTPP新成員談判第一班列車。基本上,政府相關部門在對內溝通、檢視和調整法規落差,以及對加入CPTPP後受衝擊的產業規劃因應措施,都已獲致一定成績。但是在爭取CPTPP成員國支持方面則未盡理想,因為各成員國正忙於加速完成其國內批准程序,把促使協定生效作為首要目標,所以我國的遊說工作仍在持續進行。(注18)

展望明年第一批CPTPP新成員談判,台灣容或難以及時被納入談判對象,但在等待下一批新成員談判到來之前,台灣必須優先處理既存的涉外貿易障礙,做好因應CPTPP時代的市場開放準備,以及同步尋求緩和兩岸關係,化解政治障礙,特別是對台灣參與CPTPP談判的身分建立共識。

此外,更需積極協助國內廠商充分瞭解CPTPP協定各項新規則,轉換經營思維,以及主動尋找CPTPP市場潛在夥伴合作,並藉以提升競爭實力和供應鏈效率,進而將CPTPP新規則所形成的壓力導向為企業革新和發展的驅動力。相信,這也是台灣廠商深化參與亞太區域甚至全球範圍供應鏈的最佳時機。
 


注1 CPTPP的11個創始成員國,包括日本、新加坡、馬來西亞、越南、汶萊、澳洲、紐西蘭、加拿大、墨西哥、智利、秘魯。
注2  「加入CPTPP,台灣做好準備?」公聽會書面報告,行政院經貿談判辦公室,107年3月20日。
注3  “COMPREHENSIVE AND PROGRESSIVE AGREEMENT FOR TRANS-PACIFIC PARTNERSHIP”〈PREAMBLE〉,紐西蘭政府官網:mfat.govt.nz  2018/3/8
注4 「越南和CPTPP各成員國正開展批准《協定》程序」,CCPIT,2018-07-23
注5   「マハティ—ル首相會見 TPP11見直し言及 發展度合い考慮を」,《日本經濟新聞》,2018年6月9日
注6 「批准CPTPP 加拿大箭在弦上」,中央廣播電台,2018-07-21
注7   CPTPP協定第5條的英文原文如下:“After the date of entry into force of this Agreement , any State or separate customs territory may accede to this Agreement , Subject to such terms and conditions as may be agreed between the Parties and that State or separate customs territory.”
注8   「TPP11成長へ壁崩す 關連法成立、年內にも巨大貿易圈 保護主義の防波堤に」,《日本經濟新聞》,2018年6月30日、「TPP11の發効を保護貿易の防波堤に」,《日本經濟新聞》,2018年7月2日。
注9   「泰國願2018年加入《跨太平洋夥伴關係全面進步協定》」,《越通社》,2018年4月1日
注10   “Somkid:Japan backs Thai CPTPP bid",《Bangkok Post》,19 July 2018
注11   「コロンビア大統領選、右派勝利で和平合意への影響も」,日本第一生命經濟研究所 經濟調查部,2018年6月18日
注12 “Colombia wants to join CPTPP",《Newsroom》,11 June 2018
注13   「越南建議建立日越合作機制推進實施CPTPP」,中國駐越南經商參處,2018-07-16
注14   「世界の通商ル—ル形成の動向」,《ジェトロ世界貿易投資報告2018年版》,2018年
注15 「2018工總白皮書」,中華民國全國工業總會,民國107年6月
注16   「台灣宜加速爭取加入CPTPP」,中央銀行理監事會議後記者會參考資料,民國106年12月21日
注17   「台灣の通商戰略—TPPへの期待」,日本外務省JIIA研究報告《ポストTPPにおけゐアジア太平洋の經濟秩序の新展開》第9章,平成28年度
注18   同注1
 

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