菲律賓的政經情勢與基礎建設大戰略

2018/10/04 發表於 暨2018.10.15立法院法制局菲律賓專題座談會

一、菲律賓可作為台灣新南向交流門戶!

回顧過去2年多,政府全力推動新南向政策,基本上偏重在推動與「雙印」國家〈印度和印尼〉,以及越南、馬來西亞等國家的多元合作關係,迄今也獲致一定程度的成績。但最近一段期間政府行政部門和立法部門,以及國內重要智庫都密集地組團前往菲律賓考察交流,並尋求進一步深化台菲雙邊關係,此一升溫現象似乎反映著蔡英文政府的新南向政策對菲國已有新的戰略企圖。也因此,充分掌握當前菲國的政經發展趨勢就相對有其必要。

菲律賓是距離台灣最近的鄰國,也是新南向政策「走出去」的第一個對象國。古人說:「千里之行,始於足下。」因此,政府要推動涵蓋太平洋、印度洋的東協、南亞和紐澳等共18國的新南向政策,也就不能不先在菲律賓紮根,以創造互利共贏的新合作模式。因為若能成功踏出去第一步,就能發揮更大的外溢效果,並有助於建構更為廣泛的經貿合作、人才交流、資源共享、區域鏈結之「新南向經濟共同體意識」。這正如菲國駐台商務代表葛邁克所期待的:「菲律賓可作為台灣新南向交流門戶〈gateway〉!」

二、「千島之國」的政經環境與發展

眾所皆知,菲律賓是個「千島之國」,天然資源蘊藏豐富,擁有1億多人口,年輕勞動力豐沛,內需市場前景更被看好,同時因菲國出口歐美市場享有普惠制〈GSP〉待遇,從當地輻射歐美市場有很大利基;但因颱風、地震等天然災害多,以及長期來基礎建設落後,外資企業營運成本較高,加上菲國政府行政效率不高,外資法律政策限制嚴格等,也都成為吸引外來投資的負面因素。特別是長期以來菲國南部伊斯蘭分離主義和恐怖主義、菲共〈新人民軍〉的挑釁,以及產業工會的罷工不斷,都嚴重阻礙菲國經濟社會向前發展,迄今菲國人均國民所得只有3,000美元左右,為東協成員發展水平較落後的國家之一。

基本上,目前支撐菲律賓經濟成長有三個主要部份,首先是占GDP七成的內需,菲國1億多人口即是誘人的「人口紅利」,根據全球市場調查機構尼爾森〈Nielsen〉的報告,菲國的消費者信心指數在全球排名第二,外國投資者相當看好菲國的內需、消費市場之發展潛力。

其次是服務業,菲國約有80%人民會說英語,且曾經是美國殖民地,文化與美國更為接近,加上英語口音比印度人說英語較易懂,相當有利於發展商業流程外包〈business process outsourcing ,BPO〉和客服話務中心〈Call Center〉等行業,許多歐美企業、出口型製造業、IT產業都在菲國經濟特區運作商業流程外包,而聚集在大馬尼拉地區的Call Center更成為菲國服務業的重要聚落。至於其他同時發展的服務業領域,還包括不動產和事業活動、商業、運輸、通信、金融等。

第三則是占菲國總人口約10%的海外菲勞、菲僑之匯款〈年約280億美元〉,在菲國經濟結構占有一席地位。

顯而易見,菲國的經濟發展模式迥異於東協其他國家大多仰靠出口和製造業主導經濟成長的模式。所以新南向政策前進菲國策略,必須因地制宜,同中求異。

三、「杜特蒂經學」的戰略核心:大建設!

自2016年杜特蒂總統主政以來,揭櫫「建設、建設、再建設」的國政大略,這也就是通稱的「杜特蒂經學」的戰略核心。由於推動基礎建設設施投資的目標非常明確而積極,預計在6年內投入1,500億美元到機場、道路、橋梁等交通運輸,以及工業、農業、服務業、民生、教育等領域的基礎設施建設,並推進社會福利發展計畫。他希望在總統任期內實現5,000個項目,創造4,300萬個就業機會,並將菲國貧困率從2015年的21%減少至2022年的14%的目標。

〈一〉推動TRAIN稅改資助雄心勃勃的基礎設施建設計畫
由於基礎設施建設大戰略將通過借款取得大規模資金,因此政府的財政赤字必然惡化,可能升至占GDP的3%左右。亞洲開發銀行〈ADB〉即指出,菲國的資本市場和非銀行融資業並沒有足夠因應融資風險的「抗逆性」能力,因此菲國必須擴大基礎設施建設融資和投資基金的渠道,以實現財務上可行和永續的項目。

而為了資助政府雄心勃勃的基礎設施建設計畫,去年12月杜特蒂總統簽署「加強成長與擴大包容稅改案」〈TRAIN〉,希望能擴大稅收。該稅改案已於今年1月生效,重點在提高個人所得稅起徵點,但年收入在5,000美元及以下者免徵。另外也將提高石油、液化石油氣、煤炭等能源稅,以及含糖飲料和菸草等罪惡稅〈Sin Tax〉,甚至還將對電力輸送和以外幣計價的銷售提高其增值稅〈VAT〉。

〈二〉從BOT模式邁向優化公私夥伴〈PPP〉模式
過去菲律賓私營部門甚少參與重點的基礎設施建設項目,杜特蒂政府已認識到私營部門參與融資和經營基礎設施的重要性。因此,菲國公私營合作處〈Public Private Partnership Unit〉正在負責優化公私營合作模式〈PPP〉的制度架構之落實,並要明確化應由哪個政府部門來推動。然而,目前菲國政府仍傾向於自行建設基礎設施,其後讓私人企業經營和管理,此一模式大都應用於機場、鐵路和港口等交通運輸設施的建設。至於教育設施、運輸和供水設施等則選擇另一模式,亦即建設-營運-轉讓〈BOT〉,但所建設的基礎設施之所有權最終將交回政府。

不過必須指出的,外國企業仍不能獨資擁有菲律賓的基礎設施建設項目,而與其相關的所有行業,外資企業與本土企業的股權比例通常是 4:6,由此可見,菲國本土企業在基礎設施建設項目中扮演著至關重要的角色。但因本土企業缺乏承接大型且複雜的基礎設施建設項目之技術能力,通常也很樂意與具有專業建築技術和專長的外國企業合作,以填補本身的區缺陷。這也提供我國工程業界龐大的新機遇。

四、菲律賓的經商環境仍有很大的改善空間

儘管「杜特蒂經濟學」很亮眼,但菲律賓的經商環境仍然有很大的改善空間。根據今年5月瑞士洛桑管理學院〈IMD〉的世界競爭力報告,在接受調查的全球63個經濟體中菲國的競爭力排名第50位;其中,經濟表現從去年的第26位降至第50位,基礎設施建設從去年的第54位降至第60位,企業效率從去年的第28位降至第38位,政府效率從去年的第37位降至第44位。

由於受到世界競爭力排名落後的刺激,今年8月菲律賓貿工部迅速頒布了「2018年營商便利和高效政府服務提供法案」〈EODB/EGSDA〉,將消除官僚體系的繁文縟節來加快政府辦事流程,從而提高在菲國的營商效率,使經商更為便利。該法案特別要求地方政府部門實施統一的商業申請表單,簡化核發營業許可、清關和其他類型授權的程序,並設立商業一站式服務廳〈BOSS〉以促進商業許可申請。

五、推動聯邦制憲和「摩洛國」成立備受矚目

不容置疑的,菲律賓在「杜特蒂經學」的大建設戰略下,經濟成長模式正在轉型,上述的營商便利和高效政府服務提供法案也逐步落地實施,應可優化和壯大菲國的經濟體制,並有利招商引資工作。

但值得注意的是,菲律賓南部伊斯蘭地區動亂的問題最近終獲解決,杜特蒂總統已簽署「邦薩摩洛基本法」,在基本法的架構下,將施行議會民主制,由民選議會推舉行政省長,除了可留用自治區內稅收的75%,且每年還可獲得相當於全國稅收5%的財政資助。同時要積極在該地區推動基礎建設,發展農業〈有八成是香蕉和咖啡豆〉,希望能帶動投資和雇用,以構築完全的和平基礎。

據瞭解,2019年將菲律賓將舉行公投,允許菲南伊斯蘭地區可以成立「邦薩摩洛自治區」、進而發展成為「摩洛國」。特別是目前菲國總統府和眾議院正在推動聯邦制憲工作,將來「摩洛國」也會成為聯邦體制的一份子。儘管如此,菲南地區由於長期的動亂和破壞,人民生活環境艱困,杜特蒂總統已積極在該地區推動重建計畫,此舉也獲得聯合國的重視和肯定,並吸引亞洲中、日、韓星等國投入重建資源和人力,台灣慈濟團體也積極參與了相關重建項目。

六、南韓前進菲律賓策略對台灣形成競爭壓力

正當台灣積極推動新南向政策之際,南韓總統文在寅也提出了「新南方政策」。今年8月28日直屬於南韓總統的政策企劃委員會成立了「新南方政策特別委員會」,組織成員涵蓋企劃財政部、外交部、行政安全部、產業通商資源部等副部長,並已在首爾光化門正式掛牌成立,將著力制訂「新南方政策」的落實方向及戰略、選定重點課題、協調政府部會間工作。

〈一〉擴大「對外經濟合作基金」之對菲基建投資規模
在南韓與菲律賓的雙邊合作方面,早在今年6月杜特蒂總統訪問首爾時,在與文在寅總統舉行雙邊會談之後已確立了具體行動,包括南韓政府把「對外經濟合作基金」之對菲國基礎建設計畫融資規模擴大至10億美元,雙方還簽署農業合作備忘錄,將成立農業合作委員會,加強農業技術開發合作,相當有助於南韓農業技術進入菲國市場。

〈二〉南韓企業投資可為菲國創造5萬個工作機會
杜特蒂總統還見證菲韓兩國企業簽署的總值49億美元之貿易暨投資協議,包括汽車、公用事業、現代化、LNG、煤炭發電、工程、建築、離岸服務、食品和水產養殖等領域共23份協議。其中,現代汽車集團正在檢視在菲國興建一座客車組裝廠的計畫,浦項工程與建築公司〈POSCO〉也打算在菲國擴展城市發展、住宅、機場、醫院和高樓大廈等業務,可再生能源公司SY ENC 更希望在菲國發展風力發電業務。而在南韓企業所有承諾投資計畫最終落實後,預計將可為菲國創造5萬個工作機會。

〈三〉韓企在菲國投資的標的:綜合度假村、寬頻、資訊科技
另外,在菲韓兩位總統會談之後,今年7月南韓一家企業希望在菲律賓呂宋島東北東端的卡加延省複製韓國濟州島的賭場酒店,以及包含主題公園、劇院和別墅的綜合度假村。今年8月南韓電信公司參與菲國為期5年總投資額18億美元的各地寬頻覆蓋計畫。今年9月南韓企業BizLink計畫在菲國描沓安自由港〈FAB〉投資10億美元,將可創造1萬個就業機會,以及建設一棟多層資訊科技大樓為一間IT學校,每年可為菲國培養1,000名專業畢業生。

七、結論與建議

總合上述,隨著2019年菲律賓「邦薩摩洛基本法」公投之後,建立「摩洛國」也可望開始運作,未來還將加入菲國聯邦體制。由於杜特蒂總統在今年的國情咨文已勾勒未來6年的國家發展願景,其中經濟發展和扶持貧窮是重要施政方針,因此,台灣新南向政策要推動深化與菲國的雙邊合作關係,在策略考量上恐須納入此一巨大的變動因素。

而在與菲律賓建構經貿合作、人才交流、資源共享、區域鏈結等多元合作之外,台灣更應該關注並投入菲國南部伊斯蘭落後地區的重建和發展計畫。有鑒於台灣擁有中小企業發展成功經驗,應可通過亞太經濟合作〈APEC〉和總部設在馬尼拉的亞銀〈ADB〉管道,在當地移植微小企業創業模式。另外,台灣先進的農業技術享譽國際,更應責成即將成立的台灣國際農業投資公司與菲國展開農業技術交流合作,甚至在當地投資生產,創造更多的就業機會。

最後必須指出的是,南韓的「新南方政策」前進菲律賓戰略,係由大企業集團領軍投資菲國各領域,此一態勢必然對台灣新南向政策要深化與菲國的多元合作關係形成競爭壓力。也因此,台灣要深化與菲國的多元合作關係,更必須要能緊扣特蒂總統的基礎設施大建設、扶貧和改善艱困地區的民生建設等大戰略,才能有效落實我國新南向政策「以人為本」的精神,並彰顯「台灣價值」。

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