中美貿易戰對《中國製造2025》之挑戰

2018/11/01 刊登於 台經月刊

前言

    近半年美國總統川普對中國啟動一波波的貿易戰,嚴厲指稱美中巨大貿易逆差是因為中國採取了不公平貿易措施所致。川普還指控中國竊取美國的技術、強制美國企業在華投資必須技術移轉,以及為實行「國家資本主義」模式,進而把國家補貼和國防開支用於互聯網、半導體、核電廠和軍民兩用航天技術等產業領域。美國對中國的各種強烈批判,以及對來自中國的進口產品加徵高關稅的主要背景,則與中國為追求從「製造大國」邁向「製造強國」而推動的《中國製造2025》有關。[1]

    由於中美貿易戰發生在中國正在推動製造升級的關鍵階段,外界許多研析均指出,這是美國為保持本身的技術優勢,企圖通過貿易戰來遏制《中國製造2025》戰略的實現,以及啟動「技術冷戰」來弱化中國在製造領域的競爭力。儘管目前中國已清楚美國的真正目的在拖慢《中國製造2025》戰略,並開始淡化《中國製造2025》的政策宣傳,也強調本身必須發展製造業的核心技術,但是「樹欲靜而風不止」,美國除以「301」條款鎖住《中國製造2025》,[2]更持續加碼對中國展開貿易戰。因此,本文除了闡述《中國製造2025》的戰略發展及其10大重點領域的產業佈局之外,也將著重探討中美貿易戰對《中國製造2025》的挑戰,以及對台灣的因應策略提出建議。

《中國製造2025》的戰略發展

    自從中國於1978年開始改革開放以後,受惠於國家鼓勵政策、便宜又豐沛的勞動力,以及低廉的土地承租和廠房成本,遂使得製造業趁勢崛起,並建成了門類齊全、獨立完整的產業體系,甚至推進了中國工業化和現代化進程。然而,在長達約40年的製造業發展過程,中國博得了「世界工廠」之名,

卻因絕大部分製品的利潤低、對環境的汙染大、品質相對先進國家的製品也差,加上常有仿冒之情事發生,連帶地使得「中國製造」成為「低級品」、「山寨版」之代名詞。

    有鑒於製造業是中國的相對優勢產業,為了進一步推動產業結構邁向中高端,以打造更具有國際競爭力的製造業,中國國務院總理李克強於2015年3月在全國人大會議上作政府工作報告時,首度提及《中國製造2025》這個概念,[3] 堅持創新驅動、智能轉型、強化基礎、綠色發展,加快從製造大國轉向製造強國。他還強調,將採取財政貼息、加速折舊等措施,以及推動傳統產業技術改造,並促進工業化和信息化深度融合,開發利用網絡化、數字化〈即數位化〉、智能化〈即智慧化〉等技術,並著力在一些關鍵領域搶占先機、取得突破。

    中國國務院緊接著於5月印發「關於《中國製造2025》的通知」,[4] 強調這是中國實施製造強國戰略第一個10年的行動綱領,其戰略任務和重點有9項,包括:提高國家製造業創新能力、推進工業化和信息化深度融合、強化工業基礎能力、加強質量品牌建設、全面推行綠色製造、大力推動重點領域突破發展、深入推進製造業結構調整、積極發展服務型製造和生產性服務業、提高製造業國際化發展水平。值得注意的是,在大力推動重點領域突破發展方面,主要涉及10大產業領域,包括新一代信息技術產業、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、電力裝備、農機裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械,將可引導社會各類資源集聚,推動優勢和戰略產業快速發展。

    但因建設「製造強國」就必須發揮制度優勢,動員各方力量,進一步深化改革,以完善政策措施,尤其更要建立靈活高效的實施機制,營造良好環境,同時必須培育創新文化和中國特色製造文化,才能推動製造業「由大變強」。根據「關於《中國製造2025》的通知」,對於戰略支撐與保障,則強調必須深化體制機制改革,營造公平競爭市場環境,完善金融扶持政策,加大財稅政策支持力度,健全多層次人才培養體系,完善中小微企業政策,進一步擴大製造業對外開放,以及健全組織實施機制。

「中國製造2025」的10大重點領域的產業佈局

    中國為指明《中國製造2025》的10大產業領域的發展趨勢、發展重點,引導企業的創新活動,已由國家製造強國建設戰略諮詢委員會特組織編制了這些領域的技術路線圖,並彙總成冊為「《中國製造2025》重點領域技術路線圖」〈簡稱「技術路線圖」〉,由於封面為綠色,又被稱為「《中國製造2025》重點領域技術創新綠皮書」。[5]另外,考慮到技術發展和市場變化速度很快,「技術路線圖」將每兩年滾動修正一次,希望能為《中國製造2025》的實施和10大重點領域的突破發展發揮重要作用。

    根據上述「技術路線圖」,《中國製造2025》的10大重點領域之產業佈局和發展目標,可分別概述如下表:

《中國製造2025》的10大重點領域產業及發展目標

1. 新一代信息技術產業
〈發展目標〉:突破發展關係國家信息與網絡安全的國產蕊片〈晶片〉,全面              突破5G技術、推進自主工業軟體體系化發展和產業化應用
2. 高檔數控機床和機器人
〈發展目標〉:加快高檔數控機床前沿裝備和技術的研發,突破機器人關鍵零              部件及系統積體設計製造等技術瓶頸
3. 航空航天裝備
〈發展目標〉:建力發動機自主發展工業體系,加快大型飛機研製,推動月球              探測工程,適度發展深空探測
4. 海洋工程裝備及高技術船舶
〈發展目標〉:大力發展深海探測、資源開發利用,全面提升液化天然氣船等              高技術船舶國際競爭力
5.先進軌道交通裝備
〈發展目標〉:研發新一代綠色智能、高速重載軌道交通裝備系統,建立世界              領先的現代軌道交通產業體系
6. 節能與新能源汽車
〈發展目標〉:形成從關鍵零部件到整車的完整工業體系和創新體系,推動自              主品牌節能與新能源汽車同國際先進水平接軌
7. 電力裝備
〈發展目標〉:進一步提高大容量水電機組、核電機組的製造水平,推進新能             源和可再生能源裝備發展
8. 農機裝備
〈發展目標〉:重點發展穀物、棉花等戰略性經濟作物在生產過程所使用的農              機裝備,並提高其信息收集、智能決策和精準作業能力
9. 新材料
〈發展目標〉:加快發展特種金屬功能材料、高分子材料等之基礎研究和產業             化,積極發展軍民共用特種新材料,加快基礎材料升級換代
10. 生物醫藥及高性能醫療器械
〈發展目標〉:發展針對重大疾病的化學藥、中藥、生物技術藥物新產品,提              高醫療器械的創新和產業化水平,實現生物3D打印、誘導多能幹細胞等新技術的突破和運用

註:作者自行製表

    值得注意的是, 《中國製造2025》還提出到2025年中國製造業的主要指標,[6]在創新能力方面,規模以上製造業研發經費內部支出將占主營業的業務收入比重之1.68%;在質量效益方面,製造業質量競爭力指數為85.5%,製造業增加值率將比2015年提高4個百分點;製造業全員勞動生產率增速約6.5水平;在訊息化和工業化的「兩化」融合方面,寬頻普及率達82%,數位化研發工具普及率達84%,關鍵工序數控化率為64%;在綠色發展方面,規模以上單位工業增加值能耗將比2015年下降34%,單位工業增加值二氧化碳排放量將比2015年下降40%,單位工業增加值用水量將比2015年下降41%,工業固體廢物綜合利用率為79%。

    對於《中國製造2025》的10大重要領域產業發展佈局,以及它所提出的相關製造業指標,西方國家都甚感驚奇,甚至指控它並不是通過有助於構建市場經濟的手段來實現目標;相反地,中國政府官員已經擔起主導經濟發展走向的責任,各級政府也都宣布將通過補貼、資金支持的形式和其他扶持渠道投入龐大資金。[7]中國這種「由上而下」的戰略,與德國工業4.0係由企業界、產業界「由下而上」的戰略不同,儘管後者現在已上升為國家戰略,但無論是研究力量還是投入資金,德國政府的重視度都沒有中國政府來得強。[8]特別是德國政府補貼的力度較小,且專注於基礎研究,同時市場開放程度更高,也沒有利用本土商品替代進口商品的計畫。[9]

中美貿易戰對《中國製造2025》的挑戰

    自從川普出任美國總統以來,高唱「美國第一」的貿易保護主義,並針對性地指控中國施行不公平貿易措施,且要脅中國必須儘速削減貿易逆差,尤其在今年11月美國中期選舉即將來臨之前,更是加碼對中國施壓,通過對外操作「中國牌」來鞏固國內選民對共和黨的支持。今年3月美國公佈了「301調查報告」之後,[10]正式點燃中美貿易戰火,除向世貿組織〈WTO〉提出申訴中國對美國企業採取歧視性技術移轉政策和作法,也陸續單方面對進口自中國的產品進行三波加徵關稅措施。

    美國對中國的關稅貿易戰,第一波是在7月6日發動,對進口自中國的1300項、總值340億美元的產品加徵25%高額關稅;第二波是在8月23日發動,對進口自中國的160億美元加徵25%的關稅;第三波是9月24日發動,先對進口自中國的2,000億美元產品加徵10%的高額關稅,2019年1月1日再提高到25%,屆時若中國有報復措施,還將對另外2,600億美元的中國出口美國產品加徵關稅。果真發展到這一地步,也就等於美國對中國出口美國的全部產品都課徵高關稅了!

    不容置疑的,美國對中國產品加徵關稅,其中有不少部分產品是中國為培育未來產業正在進行的《中國製造2025》相關項目,主要集中在通信設備、產業用機器人和工作機械、航空飛機的零組件、船舶和油輪、鐵道車輛和鐵道零組件、省能源自動車、蒸氣渦輪和發電器、農林業用機械和零組件、化學品、醫療機器等10個領域。[11]  美國貿易代表署〈USTR〉也公開表示,根據《中國製造2025》等中國工業政策受惠領域對美國經濟和消費者造成的影響,美方敲定了對中國徵稅產品清單。由此可見,美國此舉明顯帶有將中國未來成長可能性作為主要攻擊對象之色彩。

    由於中國領導階層所提出的技術振興政策:《中國製造2025》,將集中投資在人工智慧〈AI〉、大數據分析等尖端技術領域,而且大幅依賴海外的尖端技術產品之自主化生產,最後到2025年推動中國製造業轉變為高附加價值,以及提升工業機器人和手機零組件等個別品類的本國製造比率,特別是在自動駕駛領域也將迅速追趕美國,而中國大陸在軍事技術和民生技術兩方面的發展實力快速增強,已引發美國強烈的擔憂。而為阻止中國將發展成為「高科技超級大國」,美國遂藉口中美貿易巨大逆差,是因為中國對美國貿易不公平所造成的,並開始對中國產品提高進口關稅,同時還以中國涉嫌侵犯美國的智慧財產權為由,對中國高科技公司採取制裁行動。外界形容得很妥切,這根本就是「批著貿易的外衣行霸權爭奪之實」。[12]

    美國貿易代表署〈USTR〉還以中國侵犯美國智慧財產權的問題,[13]公開表示「已無法允許再向中國轉讓技術」。而稍早前被喻為「中國第五代〈5G〉高速大容量通信網核心企業」的中興通訊〈ZTE〉和華為技術公司,前者已受到美國商務部的行政處罰,後者也被美國司法部展開是否違反美國對伊朗制裁規定的刑事調查,科技圈人士莫不認為美中科技戰的發生,係劍指《中國製造2025》。[14]美國還以國家安全為由,限制最先端技術的移轉和相關製品輸出,並進一步把中國軍需部門44家企業納入輸出管制對象。美國此舉讓人跌落過去東西冷戰時代的記憶,當時以美國為中心的資本主義之西方陣營,推出「對共產國家輸出統制委員會」〈COCOM〉,禁止高科技流入以蘇聯為中心的共產主義之東方陣營,如今美國對中國的技術冷戰的作法,已被認為可能是「中國版COCOM的復活」。[15]

    今年8月13日川普總統簽署新的國防授權法,[16]更把大規模的國防預算瞄準中國,其背後思維是把中國加快人工智慧及建設新一代通信網的動向視為對美國國家利益之威脅,並力求在「技術冷戰」中占優勢。國防授權法公然指控中國通信設備巨頭中星通訊與華為技術和和「中國情報部門有關係」,並禁止美國政府機構使用上述兩家公司的技術,甚至還限制與使用其產品的企業進行交易。[17]此外,國防授權法為阻止中國收購美國企業而獲得高端技術,已要求美國政府加強美國外資投資委員會〈CFIUC〉的監管職能,並設置對資訊科技〈IT〉產業的投資上限。看來美國已把對中國的貿易戰和「技術冷戰」緊密掛勾在一起。

結論與建議

   綜合上述,不難理解中美貿易戰不單純是貿易逆差多達2,758億美元〈2017年〉的問題,還夾雜著美國要遏制《中國製造2025》戰略的技術冷戰因素。從表面上看是中美貿易較量,實際上則是科技實力較量,因為中國推進《中國製造2025》戰略,正邁向「製造強國」的發展目標,美國已存在科技實力被趕上的威脅感,遂藉由貿易戰來逼中國讓步。[18]而面對此一情勢,最近中國已發佈《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書予以回應,指出《中國製造2025》也借鑒了美國的《先進製造業國家戰略計劃》、《美國創新戰略》等政策文件,也有美國企業參與到《中國製造2025》相關的建設項目中來。[19]言外之意是,美國自己也在實施產業政策,卻片面指責中國實施《中國製造2025》。

    另從深層次來分析中美貿易戰,很清晰地可發現這也是兩國發展模式的競爭。目前仍處於發展中國家的中國,國家力量在實現「製造強國」過程發揮著相當程度市場決定性作用,所以在完善產業政策體系的同時,也在某種程度上仍需要借重國企的作用,而美國則嚴厲批判中國政府對國企的不公正補貼和扭曲市場,以及支持從海外竊取技術,頗有將整個矛頭針對《中國製造2025》的態勢。特別是美國擔心中美經濟規模已相差不多,更不能坐視將來中國進一步掌握「科技霸權」,間接導致本國軍事優越性下滑。[20]

    不過,對台灣來說,中美是台灣出口和投資的兩個主要市場,在東亞產業鏈的分工格局下,台灣企業大規模在中國投資設廠,也出口大量零組件、中間財到中國進行組裝加工,最後把終端產品輸往美國,也因此,持續下去的中美貿易戰必然衝擊台灣相關產業的出口、投資與發展。[21]但必須指出的,現階段中國生產、美國消費的國際貿易分工格局,短期內很難立即因中美貿易戰而被顛覆,尤其美國對中國產品加徵關稅,不僅違反WTO多邊貿易承諾,最後也會因既有供應鏈被迫重組或斷鏈,進而導致美國生產力受影響、消費信心下跌,導致經濟成長速度放緩,因此中美貿易戰對美國是「短多長空」,台灣企業是否必須倉皇行事赴美投資仍有待商榷。


[1] 「トランプの暴走止まらず米國で廣がゐ對中威脅論」,《週刊東洋經濟》,2018.7.28

[2] 「The Made in China 2025 Initiative: Economic Implications for the United States」,Congressional Research Service〈CRS〉,August 29,2018

[3] 「政府工作報告」〈2015〉,李克強,中華人民共和國中央人民政府網,2015-03-16

[4] 「國務院關於印發《中國製造2025》的通知」,中國國務院,2015年5月8日

[5] 「《中國製造2025》重點領域技術路線圖」,國家製造強國建設戰略諮詢委員會,2015年

10月

[6] 同註2

[7] 「中國製造2025:產業政策對弈市場力量」,中國歐盟商會,www.europeanchamber.com.cn

[8] 「中國製造2025 需立足國情」,隆國強,《人民政協網》,2015-10-10

[9] 「CFR:歐美將《中國製造2025》視為威脅」,國際財經中心,2018-08-14

[10] 《Under Section 301 Action ,USTR Releases Proposed Tariff List on Chinese Products》,USTR.GOV,2018/april-1

[11] 「米中『貿易戰爭』の背景と今後の展望」,《日本經營合理化協會JMCA》,多摩大學教授沈 才彬,2018.04.04

[12] 「『通商』の衣著た霸權爭い」,秋田浩之,《日本經濟新聞》,2018年8月15日

[13] 《USTR Releases 2018 Special 301 Report on Intellectual Property Rights》,USTR.GOV,2018/april-1

[14] 「美國真正擔憂的是《中國製造2025》?」日本經濟新聞中文網,2018/03/26

[15] 「中國の『市場歪曲的措置』に對し對中版ココム復活の可能性」,りそな銀行

アセットマネジメント部 チーフ・マーケット・ストラテジスト黑瀨浩一,2018年7月6日

[16] 請參《H.R.5515-JohnS.McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year2019》,115th Congress〈2017-2018〉,CONGRESS.GOV

[17] 「解讀:美國新國防授權法劍指中國 開啟“技術冷戰”」,日本共同社〈KYODO〉網,2018年8月14日

[18] 「中美貿易摩擦和“中國製造2025”」,中國國務院發展研究中心世界發展研究所副所長卞曉春,《中美聚焦網》,2018-06-12

[19] 《關於中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書,中華人民共和國國務院新聞辦公室,2018年9月24日

[20] 「經濟霸權爭う米中」,日本《週刊東洋經濟》,2018.9.8

[21] 「面對中美貿易戰 大陸台商進退理應審慎」,《工商時報》,中華民國107年9月30日

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