這不是一個華府說了算的世界—— 評川普藉口改革改變WTO開發中國家認定

發表:2019年9月5日

最近美國不斷施壓世貿組織〈WTO〉改革WTO開發中國家地位,且把矛頭指向中國大陸。今年7月26日白宮發布《改革WTO開發中國家地位備忘錄》,威脅若在90天內看不到明顯進展,美國可能單方面採取行動;緊接著,8月14日川普總統更嚴厲指控WTO當年准許大陸加入的條件,是歷史性的錯誤,因為大陸自稱是開發中國家,長期坐享美國資金和WTO的支持,美國將不會再容忍這樣的情況發生,也會在必要時離開WTO。顯而易見,美國已在對中貿易戰之外,又在WTO開闢新戰場,其壓制大陸發展的圖謀已昭然若揭。

眾所皆知,WTO開發中成國家可享有特殊與差別待遇〈SDT〉,以及在產品關稅的降稅速度和幅度都遠低於已開發國家,但這些權利是經過漫長的談判過程所爭取到的,也是WTO最具「包容性」〈inclusive〉特色的體現。如今美國打著改革旗號、卻實質在背叛WTO協定,已引發中國大陸、印度、南非、巴基斯坦等主要開發中國家發表聯合聲反對,其他開發中國家也紛紛發聲,力爭維護在WTO應有的權利。然而,在同屬WTO開發中國家行列的韓國和新加坡尚未表態之際,作為WTO個別關稅區的台灣,卻搶先唱和美國,宣布不再是開發中國家,值此川普正大打「台灣牌」,更讓人合理懷疑台灣此舉的背後動機。

〈本文原載於2019年9月號第345期《海峽評論》雜誌 / 刊頭圖片取材於CKGSB〉

一、拆解美國改革WTO開發中國家地位的圖謀

   美國要改革WTO開發中國家地位,是有其圖謀和步驟。今年2月,美國貿易代表已向WTO提出認定已開發國家的四個標準,包括經濟合作暨發展組織〈OECD〉成員、二十國集團〈G20〉成員、世界銀行認定的「高收入」國家,或至少占全球貿易量比例超過0.5%的國家,美國此舉已技術性地把中國大陸、印度和南非等國家,框住在其片面設定的WTO已開發國家標準上,並逼使這些國家放棄WTO開發中國家地位。

今年3月美國貿易代表署發布的《2019貿易政策議程》,指稱WTO迄未界定開發中國家的標準,而自我認定為開發中國家者,卻利用WTO協定賦予的特殊和差別待遇,一直在目前或即將進行的談判中享有新的靈活性,包括在承諾關稅自由化進程可比已開發國家來得更長,且得以利用政策工具實現其工業化和經濟結構多元化,進而成為全球貿易更有份量的參與者。為此,川普認為在WTO多邊規則之外,美國仍有權按照其國內法對開發中國家實施貿易管制。

    最近美國白宮發布的《改革WTO開發中國家地位備忘錄》,質疑WTO開發中國家地位自我認定方式之適當性,也挑戰這些國家在WTO享有談判的靈活性,並指控此一靈活性已嚴重阻礙WTO的談判進展。該備忘錄還曝露了美國將投入所有必要資源改革WTO開發中國家地位的單邊主義企圖,除恫嚇自備忘錄簽署後90天內,如果美國貿易代表署認為WTO並未在此項改革取得明顯進展,將可能單方面採取行動,包括取消相關國家作為開發中國家地位之認定、由美國國安會和國家經委員會協商採取應對措施,以及不支持相關國家在OECD的地位等。

    上述備忘錄甚至針對中國大陸指稱,自2001年大陸加入WTO以來,一直堅持仍屬於開發中國家,因此有權利在任何新的WTO規則下享有靈活性,但美國從未接受過大陸這樣的主張,並認為當前所有經濟指標幾乎都證明與大陸的主張不符。諸如,經過多年的爆炸似增長,大陸國內生產總值〈GDP〉位居世界第二,僅次於美國;自2009 年以來都是全球最大商品出口國;其出口優勢地位不僅來自低工資製造業商品,高科技產品出口也已排名第一;其對外直接投資〈FDI〉總額接近1.5兆美元,所吸引的外國投資總額近2.9兆美元,幾乎都超過OECD所有成員國。顯見,美國改革WTO開發中國家地位,最主要是針對大陸而來,企圖剝奪其在WTO架構下應有的權利。

二、中國大陸維護WTO所有開發中國家權益的立場堅定

   針對美國要求改革WTO開發中國家地位之舉,中國大陸則提出其經濟發展現況,以支持其仍屬於開發中國家的主張。包括:大陸人均指標距離世界前列仍有較大距離,根據國際貨幣基金〈IMF〉的資料,2018年人均GDP為9‚608美元,位居世界第72位;其次,經濟結構仍需優化升級,相較已開發國家的第一產業占比在 2%以下、第三產業占比在70%以上,大陸第一產業占比仍高〈約7%〉、第三產業占比也較低〈約53%〉,基本上服務業占比偏低,知識密集型的現代服務業占比更低。尤其發展不均衡問題依然突出,城鎮化率為59.58%,遠低於已開發國家的平均80%左右。

    今年來中國大陸不但積極為其開發中國家地位據理力爭,也堅決要維護約占WTO成員三分之二的所有開發中國家之權利。2018年11月大陸發布的《關於世界貿易組織改革的立場文件》,暗批美國單邊主義和保護主義做法抬頭之趨勢,已對多邊主義和自由貿易制度造成了打擊,還指控其濫用國家安全例外是違反WTO規則的單邊措施,其濫用貿易救濟措施更嚴重損害以規則為基礎、自由開放的國際貿易秩序。該立場文件強烈主張,WTO改革應保證開發中國家的特殊與差別待遇,以及尊重各自的發展模式。

    同一立場文件也認為,WTO開發中國家在經濟社會發展階段、產業結構和競爭力、區域發展層次、教育文化水平、社會保障體系、參與國際治理能力等方面,與已開發國家存在著全方位差距,並不宜簡單地用經濟貿易總量來衡量。中方反對有些國家藉WTO改革來質疑或剝奪一些開發中國家享有特殊與差別待遇的權利。中方也反對已開發國家不承認發展模式的多樣性,對方則常指責其他國家的國有企業、產業補貼等正常發展模式和政策措施,而本身卻又限制正常的科技創新成果交流,企圖維護其壟斷地位,並限制其他國家的發展空間。

三、中國大陸呼籲增強多邊貿易體制的包容性

    今年5月13日中國大陸向WTO提交的《中國關於世界貿易組織改革的建議文件》,指稱WTO改革應堅持保障開發中國家的發展利益,糾正WTO規則中的「發展赤字」〈development deficit〉,解決開發中國家在融入經濟全球化的困難,進而幫助實現聯合國2030年永續發展目標。尤其面對新一輪科技產業和數位經濟變革帶來的機遇與要求,更應該以開放、透明、包容、務實、靈活的方式,建立回應時代發展和業界需求,充分考慮各國發展階段和能力水平的國際貿易投資規則。

中國大陸深刻理解WTO並非完美無缺,但它在全球範圍內仍是實現貿易暨投資自由化和便利化的最理想渠道。大陸認為現階段WTO的必要改革四大方向,分別為:一、解決威脅WTO生存的關鍵和緊迫問題;二、提高WTO在全球經濟治理中的作用;三、提高WTO運行效率;四、增加多邊貿易體制的包容性。尤其是第四項,則與維護WTO開發中國家的權利至關重要,所以應鼓勵開發中國家積極承擔與其發展水準和經濟能力相符合的義務,也要尊重WTO成員的各自發展模式,增加多邊貿易體制的包容性,促進貿易和投資的公平競爭。

    在上述立場文件,中國大陸特別針對增加多邊貿易體制的包容性提出建議:一、加強對WTO現有特殊與差別待遇條款的執行和監督力度,尤其是低度開發國家關注的免關稅、免配額待遇和服務豁免機制實施;二、是增加技術援助的針對性和具體性,確保其有助於開發中國家融入多邊貿易體制和全球價值鏈;三、根據《多哈部長宣言》要求,繼續推進特殊與差別待遇條款的談判;四、在未來貿易投資規則制定中,為開發中國家提供充分有效的特殊與差別待遇;五、鼓勵開發中國家積極承擔與其發展水平和經濟能力相符合的義務。

四、改革WTO開發中國家地位正反兩方勢力較勁

對於改革WTO開發中國家地位,歐盟和日本都呼應美國立場,2018年9月三方曾聯合提交聲明,主張應制定新標準以界定開發中國家的身分,並呼籲仍擁有開發中國家地位的經濟較發達國家接受新的地位認定。其中歐盟發布的《WTO現代化》文件,甚至建議對開發中國家設置畢業條款。至於未來的特殊與差別待遇和現有協定的靈活條款等問題,則希望通過鼓勵開發中國家畢業和不享受特殊與差別待遇,以及對開發中國家地位重新分類,逐步實現WTO成員的對等待遇。

不過,反對美國改革WTO開發中國家地位的國家,並非只有中國大陸,其他主要的開發中國家如印度、南非、委內瑞拉、巴基斯坦、古巴、玻利維亞、肯尼亞等10國也與大陸並肩作戰,於今年2月向WTO提交了共同分析文件:《惠及開發中成員的特殊與差別待遇對於促進發展和確保包容性的持續相關性》,堅決反對美國無理要求,並在WTO會議上加以駁斥。另外,包括東協〈ASEAN〉、土耳其、非洲集團等也都競相發言反對美國的提案,並堅持有效確保開發中國家的權利。

唯一的意外是,過去一直在WTO扮演開發中國家「領導者」角色之一的巴西,卻宣布放棄特殊與差別待遇,並未與同屬金磚國家的中國大陸、印度、南非站在同一陣線,主要是有「巴西的川普」之稱的新任總統博索納羅,已與美國暗中交換條件:巴西支持美國改革WTO開發中國家地位提案,美國則支持巴西進入OECD組織。由於巴西的「變節」,不但分化了開發中國家在WTO的發言力量,也給WTO開發中國家的既有發展權利帶來負面影響。

  • 結語:台灣呼應美國背叛WTO

綜合上述,有關改革WTO開發中成員地位,儘管川普揚言在90天內若看不到明顯進展,美國將採取單邊行動,他甚至恫嚇不排除退出WTO,但因8月是WTO夏休時間,要解決此一問題具有時間壓力。尤其在只剩不到60天內要對WTO三分之二的開發中國家重新分類,幾乎是不可能的任務。何況中國大陸、印度、非洲、巴基斯坦等國已採取聯合抗衡行動,力求維護開發中國家權利。將來美國可能採取的單邊行動,頂多就是退出WTO,但此舉未必符合美國的國家利益。也因此,不排除到最後美國會單方面對中高收入的開發中國家大幅提高關稅。若真的走到這一步,美國未經WTO所有成員的共識決程序,就逕自改變開發中國家地位和片面提高關稅,那不啻是美國背叛WTO協定!

    反觀台灣,也是經過漫長的談判歲月,終於在2002年以非國家性質的「台澎金馬個別關稅區」名義加入WTO,接著於2003年在WTO坎昆部長會議上自我認定為開發中成員,從此開始享受特殊與差別待遇,以及遠較已開發國家低的關稅調降壓力,甚至不需要承擔已開發國家對低度開國家提供單向全免關稅、免配額待遇之責任。然而,台灣卻在去年9月在WTO的第四次貿易政策檢討會議上,突然表態不再保留開發中成員地位。 這件事民進黨政府事前未曾與國內相關產業溝通協調,事後也沒有主動告知國內各界,而是由美國駐WTO大使Dennis Shea搶先曝光,這也讓人不得不懷疑台灣是否像巴西一樣與美國有暗盤交易,才挺身呼應美國一起背叛WTO?只是,巴西已取得美國撐腰將加入OECD,而台灣又獲得什麼代價?特別是,與台灣一樣自我認定為WTO開發中成員的韓國和新加坡,則迄未搶搭美國改革WTO開發中國家地位之列車,因此也更令人疑惑:台灣又在急什麼?

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com 標誌

您的留言將使用 WordPress.com 帳號。 登出 /  變更 )

Google photo

您的留言將使用 Google 帳號。 登出 /  變更 )

Twitter picture

您的留言將使用 Twitter 帳號。 登出 /  變更 )

Facebook照片

您的留言將使用 Facebook 帳號。 登出 /  變更 )

連結到 %s