RCEP實現後對兩岸影響之初探

    值此中美貿易戰導致全球經貿前景高度不確定性之際,RCEP歷經7年終於完成談判,預計在2020年內正式簽署協定,一旦生效實施後,將形成具有「東亞特色」的區域產業分工新格局,此一發展趨勢已明確向美國單邊主義和保護主義發出強烈的反對訊息。而在當中,中國挟其龐大經濟體量和日益開放的市場商機,在RCEP的未來發展方向擁有重要的決定性作用。相對的,台灣蔡英文政府因為採取「聯美抗中」路線,且戰略性推動「新南向政策」,企圖降低對中國市場的依賴,顯然與東亞區域經濟整合的大方向背道而馳,且令人懷疑最後是否會「搭錯車」?(本文已刊載於2019年12月號《海峽評論》,題目為「台灣被蔡政府邊緣邊緣邊緣化—RCEP實現後對台海兩岸影響的初探」)

RCEP協定展現「WTO+」旺盛企圖

    最近在泰國召開的區域全面經濟夥伴協定(RCEP)領袖峰會,印度雖臨時宣布退出,但東協10國、中、日、韓、紐、澳等其他15國領袖仍發布聯合聲明指稱,該協定20個章節的文本談判已經結束,並將啟動文本的法律審核工作,以便在2020年正式簽署。可以預見,不管印度最後是否加入RCEP,一個全球規模最大的「巨型化自由貿易區」(Mega FTA)很快將登場。

    RCEP談判係於2012年由東協(ASEAN)10國所發起,並邀請已與東協簽署自由貿易協定(FTA)的日、中、韓、紐、澳、印度等夥伴國,在現有五個「10+1」FTA基礎上進一步完善,以達成一個現代的、全面的、高品質的、互惠的大型自由貿易區RCEP。整個談判進程,主要依據《RCEP談判指導原則和目標》辦事,從2013年正式展開,各談判國都展現高昂的意志,去克服已開發國家、開發中國家和落後國家之間的發展差異,努力調和並照顧各方關切的利益,原本預期在今年11月的RCEP領袖峰會完成協定簽署,卻因印度臨時退出而被迫推遲到明年,此一鉅大任務也將由該年東協輪值主席國越南來承接完成。

    為了能如期在2020年完成RCEP協定簽署,主導者東協已徵得包括中國在內的各成員國之支持,安排了後續工作,分別是:1.在今年底之前,完成各成員國間少數仍有爭議的市場准入議題談判;2.在明年年中之前完成文本的法律審核,以及準備可供簽署的完整法律文本;3.各成員國加快國內審查程序和批准,力求在明年RCEP領袖峰會之前完成協定簽署,並儘快生效實施;4. 已簽署協定的15國還將繼續與印度進行協調磋商,並保持建設性合作,也歡迎印度早日能夠加入協定。

    RCEP是東亞地區乃至全球生產網絡和價值鏈緊密相連的協定,若最後印度也加入,必將帶來更多機遇。由於RCEP標榜是全面、現代、高品質和互惠的協定,除在世貿組織(WTO)架構下的貿易議題之外,還包括投資准入及採用負面清單等相應規則,以及貨物貿易自由化程度達到90%以上,遠比WTO現有各國的平均開放水平還要高,甚至也納入電子商務、智慧財產權、競爭政策和政府採購等現代化貿易規範,充分展現「WTO+」的旺盛企圖。也因此,外界普遍看好RCEP的實現,有助推動反對保護主義力道,並為促進全球貿易自由化多邊體系和全球經濟合作注入更多正能量和發展動力。 

印度退出RCEP有背後政經因素

    外界常誤解,印度退出RCEP主要是和中國在談判中的立場分歧,擔心中國廉價商品將湧進印度市場,傷害其本國產業發展。但事實上,印度與RCEP其他談判國之間也都存在各種嚴重爭議。最明顯的例子是,印度為保護本國龐大的乳製品行業利益,深恐紐、澳兩國具競爭力的乳製品進口對其造成傷害,一再堅持反對把乳製品行業開放納入RCEP談判的要求。中國商務部早已澄清,「這次終於結束RCEP談判,是各成員國主動之舉,並非權宜之計,中方始終支持東協在RCEP談判中的核心地位,從來沒有、將來也不會恃強凌弱。」

    其實,印度決定退出RCEP,最大考量還是其國家利益,並非中印談判破裂所導致。首先是著眼於經濟產業利益:印度產業結構缺乏競爭力,如紡織、乳酪和農業是最弱勢、最敏感的產業,故必須防堵紐、澳、中等國的相關產品傾銷,以保護本土產業。其次是國內政治壓力:印度反對派攻擊加入RCEP是嚴重傷害窮人階級和本國產業的政策,印度國大黨更恫嚇:「RCEP會讓外國便宜產品淹沒印度市場,造成數百萬的工作損失,以及重創印度經濟。」甚至指控「印度製造,已經淪為中國進口!」

當然,上述問題的背後,都與印度政府低治理能力,無法推動「以開放促進改革」的發展政策有關。印度雖是亞洲地區對外簽署FTA最多的國家,已與東協、日本、韓國簽署不同形式的FTA,但迄今與各國的貿易逆差仍持續在大幅增長,完全無法利用市場對外開放的機遇,來進行本國產業結構的升級轉型,最後只好吞下外國商品大軍壓境的惡果,繼而連帶對簽署範圍更大的RCEP產生恐懼和排斥。儘管如此,印度工業聯合會(CII)對RCEP仍抱持正面看法,認為RCEP的成功建立,各國將大幅降低進口關稅,並推進市場透明度和開放性,將有助於實現印度與各成員國之間的貿易平衡。

    但必須指出的,印度退出RCEP應是早有此打算,且與美國的立場有關。俄羅斯科學院普里馬科夫世界經濟與國際關係研究所專家庫普里亞諾夫即指稱,當初印度有鑒於全球盛行巨型化自由貿易區,本身卻無緣加入由美國主導的跨太平洋夥伴協定(TPP),唯恐在區域經濟整合浪潮下被甩到後頭,轉而開始參與東亞的RCEP談判。但在川普總統就任後即宣布退出TPP時,印度就認為如果連美國都不再利用TPP來做為與中國的經濟競爭,印度又何必急於加入RCEP來抗衡中國呢?然而,印度退出RCEP可能很快被證明是一個錯誤。德國《商報》評論即指出,印度此舉不僅喪失市場開放帶來的經濟機遇,更大的問題是,北京將可藉機鞏固其在東亞地區經濟整合的領導權。

RCEP的實現有利中國發揮影響力

    面對RCEP的實現,全球最具發展潛力的中國和東協等開發中國家,未來的經濟實力將與日俱增。根據2018年的經濟數據,已經結束RCEP談判的15個成員國,其人口總數22億,GDP總值達到29兆美元,出口總額達到5兆6000億美元,吸引外資流量達到3700億美元,這些指標都占全球總量的30%左右,所以不包括印度的RCEP 建成後,仍將是全球最大的自由貿易區。中國因經濟體量最大,加上逐漸對外開放的龐大市場,對RCEP其他成員國都有著巨大吸引力,這也決定了中國在RCEP的絕對性影響力。

    回顧以往,從早期的關貿總協定〈GATT〉到WTO,以及之後湧現的各種形式FTA,歐美已開發國家都掌握了貿易規則的制定權,甚至利用特定的貿易規則體系對新興市場開發中國家的發展進行戰略競爭,甚至加以圍堵和壓制。如今隨著RCEP即將登場,過去由歐美主導的全球貿易舊格局將翻轉為由開發中國家引領的貿易新格局,全球貿易版圖也將為之重構。這個局面的改變,完全有利中國更紮實地推進「一帶一路」倡議,並藉由投資基礎設施間設、貿易聯通和資本融通,有效促進RCEP達成其繁榮發展目標。

    尤其目前中美貿易戰已波及全球經濟陷入成長低迷,並傷害東亞地區既有的產業分工秩序,而RCEP此一市場開放的多邊經貿新體系發展,相當有利中國減緩來自貿易保護主義的衝擊。它主要體現在兩方面:一、中國企業正被迫向東協國家移轉,通過RCEP可以與所有成員國深化貿易投資自由化,並在產業鏈上游鞏固和該區域整合,進而促進本國內產業轉向技術含量升級;二、RCEP是中國參與的第一個巨型化自由貿易區,意味著中國將面向更多數量的對象國提高本國市場開放水平,但同時也有助加深與日本、韓國、澳洲等重要出口市場的經貿合作關係,最後得以促進中國整體經濟的持續穩定成長。

台灣未加入RCEP將遭負面衝擊

    客觀而言,迄今台灣仍沒有加入CPTPP和東亞地區的RCEP,已逐漸陷入“Everyone but Taiwan”的窘境。尤其RCEP的實現,將藉由有系統整合區域內各雙邊或複邊FTA的不同貿易投資規則,進而擴大形成跨多國的自由貿易區,將實質改變既有東亞地區產業分工格局,並衍生大幅貿易移轉和投資移轉的「雙移轉效應」。台灣是全球主要貿易出口經濟體,經濟成長約有六成的貢獻來自對外貿易,若遲遲未能加入CPTPP、 RCEP等巨型化自由貿易區,今後對外拓展貿易市場勢必更為困難。

    尤其RCEP所要處理的貿易投資自由化和市場開放議題,已不再限於WTO架構下傳統的關稅和非關稅障礙、市場准入等邊境措施,還延伸至與貿易投資相關法規和制度自由化的邊境內措施,這種「WTO+」的貿易投資自由化之「雙開放模式」,對已加入WTO的台灣將是新的衝擊和挑戰。何況RCEP在本質上也是一種「在區域內自由、對區域外設限」的新貿易保護主義,這將相當程度阻礙蔡英文政府力推的「新南向政策」之進展。

    更值得擔心的是,隨著CPTPP已登場和RCEP將實現,屆時兩大區域整合有關經貿投資自由化新規則,對未加入的台灣恐將加速被邊緣化的危機,外來投資也有嚴重被制約之虞,最後難逃被「雙殺」的命運。台灣未加入CPTPP和RCEP,將喪失更大範圍市場的機遇,加上中美貿易關係緊張,川普政府又祭出「美國優先」和「美國製造」的新政策,長期來看,必會影響台商以中國為工廠的代工出口模式,即使短期內部份大陸台商忍痛回流投資,但台灣未來的經貿發展前景仍不能過度樂觀。尤其當CPTPP和RCEP的貿易投資新規則體系建構起來後,大陸台商和外商也將根據比較優勢來形成區域供應鏈和價值鏈,並可能減少回台和來台投資,這也是巨型化自由貿易區將帶給台灣的另一個潛在風險。

結論與建議

    總結上述,RCEP一旦實現,將形成東亞區域統一的經貿投資規則,有助於建構區域內緊密的供應鏈和價值鏈,既可發揮貿易創造效應,更有利於吸引區域外的投資。另外,在某種意義來說,RCEP已有對抗美國單邊主義和貿易保護政策的態勢。正如美國戰略與國際問題研究中心高級研究員希爾曼指稱,「主導全球貿易政策歷來是美國的強項,如今卻成了美國的軟肋。」在他看來,「RCEP是在提醒大家,世界已不再等著美國的指令行事,而是在沒有美國的情況下繼續前行!」反觀台灣,蔡英文政府仍無意改善兩岸關係,以利爭取加入RCEP來壯大台灣的經貿利益,反而在中美貿易戰熱潮下,跟班似的充當「聯美抗中」的急先鋒,不得令人懷疑最後是否會「搭錯車」?

    至於台商又該如何未雨綢繆?本文認為,在短期內台灣似乎沒有插旗RCEP機會,此時台商應主動出擊,與RCEP成員國(尤其中國大陸)的同行們,尋求跨國間產業的互利共贏合作方案。畢竟RCEP市場占台灣出口額約七成,以及台灣對外投資約八成,重要性不可言喻,兩岸台商如能攜手東南亞當地台商和華商,在共同有利的經貿投資項目下進行「三合一」連結,或許是應對RCEP衝擊的保命策略。另外,RCEP係採取完全積累規定之原產地規則,將主導在區域內建構新型供應鏈,屆時台灣傳統的供應鏈將有「被斷鏈」危機,若不能儘快有效加以對接,恐會抑制台灣經濟產業進一步發展。

 最後,中美貿易戰已讓大陸台商出口美國市場面臨危機,蔡英文政府趁勢推動大陸台商返台投資政策,希望藉此把過去依賴大陸加工貿易的「台商製造」,轉換成「台灣製造」再出口。但是台商不能只向美國市場一面倒,台灣無緣加入RCEP,「台灣製造」又受限於RCEP特殊原產地規則,根本無法嵌入此一全球最大的巨型化自由貿易區市場,最後台商只好被迫外移到東南亞地區。本文堅信,台商這般「游牧式」投資營運,並非長久之計,若要攫取RCEP(特別是中國大陸)市場商機,在短期內兩岸可先攜手在RCEP成員國進行第三方合作,等到兩岸關係獲得改善後,再爭取加入RCEP,才是正途。

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