台灣加入CPTPP談判的理想與現實

2018/12 刊登於 台經月刊社論

    今年12月30日零時,「跨太平洋夥伴全面進歩協定」〈CPTPP〉將正式生效。它的前身是由美國主導,有日本、新加坡、越南、馬來西亞、汶萊、澳洲、紐西蘭、加拿大、墨西哥、秘魯、智利等國參加的跨太平洋夥伴協定〈TPP〉,後來因美國川普政府於2017年1月退出該協定,其他11國遂在TPP原有條文基礎上,於今年3月8日在智利另行簽署CPTPP。而在CPTPP生效後,2019年上半年也將進行吸納新成員第二輪談判,目前表態要參加的國家或地區已有泰國、英國、印尼、韓國、哥倫比亞和台灣等等。

    據悉,CPTPP主導國的日本,將在明年1月中旬召開首次部長級「CPTPP委員會」會議,並制定新成員加入談判相關程序,以作為第二輪談判之準則。另根據CPTPP協定第5條,任何經濟體在尋求加入CPTPP之前,都必需先與11個締約方展開談判以取得同意的條件,也因此,雖然台灣搶先中國大陸表態要加入第二輪談判,但最後在理想和現實之間可能存在落差。儘管中國大陸尚未加入CPTPP,但與之簽署有自由貿易協定〈FTA〉的智利、秘魯、澳洲、紐西蘭、新加坡等都是CPTPP的主要成員國,因此在「中國因素」的陰影下,要這些國家搶先支持台灣加入第二輪談判,恐非易事。

    CPTPP標榜的是「全面進步的」〈Comprehensive and Progressive〉新協定。所謂「全面的」,係指協定內容涵蓋貿易、投資、環保、勞工等議題,涉及領域很全面。所謂「進步的」,則指協定內容納入了環保、勞工等條款。由於CPTPP矢志要持續推動貿易自由化,此舉必將對在亞太區域建構自由開放且透明的貿易環境作出貢獻,甚至可能成為談判中的區域全面經濟夥伴關係協定〈RCEP〉,以及亞太經濟合作〈APEC〉倡議的亞太自由貿易協定〈FTAAP〉之模板。

    尤其在全球化市場下,產業鏈、價值鏈和供應鏈的重新定位,現代國際貿易的「規則之爭」也已超越傳統的「市場之爭」,並成為新一輪博弈的角力點。理論上CPTPP雖有維護開放和自由經濟體制之作用,但在本質上它同時也是一種「在區域內自由、對區域外設限」的變形之貿易保護主義,這對於有六成經濟貢獻來自對外貿易活動的台灣,若不能儘速參加CPTPP第二輪談判,屆時只能接受別人已制定的遊戲規則,並帶來對外貿易的極大挑戰和風險。

    而為爭取參加CPTPP第二輪談判機會,台灣除已透過雙邊管道、進行制度性協商,爭取CPTPP相關成員國支持,並承諾將以「已開發經濟體」定位參與新一輪談判,同時也超前修改國內相關法律〈特別是智慧財產權和敏感的農業議題〉,力求符合CPTPP的高標準要求。經濟部於叩關CPTPP一事,曾表示有一半以上信心。我國參加今年亞太經濟合作〈APEC〉領袖代表張忠謀在蔡英文總統的指示下,也積極向日本、新加坡等經濟體領袖尋求支持台灣加入CPTPP第二輪談判。但不容置疑的,在自我信心和主動作為之外,中國大陸的態度最終仍將是影響台灣加入CPTPP的一個重要因素。

    儘管中國大陸迄今對是否加入CPTPP尚未明確表態,而強調「只要符合世貿組織〈WTO〉的原則,開放、包容、透明、有利於推動經濟全球化和區域經濟一體化,我們都持積極的態度。」但放眼已與中國簽署有FTA的部分CPTPP成員國,如智利就積極運作支持中國加入CPTPP,澳洲則擱置與台灣洽簽經濟合作協議〈ECA〉之後續磋商,更遑論支持台灣加入CPTPP了。

    今年9月底智利總統皮涅拉〈Sebastian Pinera〉在接受電視採訪時曾指稱,中國大陸已表示有興趣加入CPTPP,而他本人也與這個最大貿易夥伴進行過對話,並認為中國大陸可能與CPTPP 11個成員國進行新一輪談判,其加入CPTPP將有助該協定重振旗鼓。今年10月25日智利國會還通過了中國-智利FTA升級版協定。由此推論,智利將會是中國加入CPTPP的主力推手。

    另外,台灣與澳洲原本已完成雙邊ECA研究,但在中國大陸的施壓下,最近澳洲政府已擱置與台灣洽簽ECA〈或稱FTA〉的後續磋商。日前澳洲貿易部長伯明罕還率團參加在上海舉行的中國國際進口博覽會,澳洲外長佩恩也接踵出訪北京。今年11月中旬在巴布紐幾內亞召開的APEC領袖會議,澳洲總理莫里森也安排與中國國家主席習近平舉行雙邊會晤。因此,在中澳關係升溫之際,要期待澳洲力挺台灣參加CPTPP第二輪談判,恐難樂觀。

    尤其是CPTPP協定第5條「接納新成員」〈Accession〉明確規定:「歡迎對CPTPP有興趣的國家和個別關稅區〈separate customs〉加入,而任何國家或個別關稅區在與11個成員國取得同意的條件後,就可以加入CPTPP。」所以台灣並非只憑著「個別關稅區」名義即可加入CPTPP,還需在尋求加入之前與該協定11個締約方展開談判以取得同意的條件,但因CPTPP有部分成員國已與中國大陸簽署有FTA,所以政府對外經貿談判團隊必須發揮更大意志力,全力遊說各方支持台灣加入CPTPP第二輪談判。

     總之,台灣加入CPTPP固然是不可放棄之理想,但也必須務實地面對「中國因素」之現實挑戰。稍早行政院長賴清德坦承,「台灣能否加入CPTPP,中國大陸是個因素。」放眼CPTPP成員國大都與中國大陸的政經關係緊密,有些還簽署了FTA,所以上述國家能否支持台灣參加CPTPP第二輪談判,也不無疑問。特別是過去台灣著力最深,也最具有指標性的日本,最近因安倍首相訪問中國大陸,與習近平主席簽署一攬子合作協定後,日方對支持台灣參加CPTPP第二輪談判的聲量趨弱,未來日本是否還能一本初衷,有待進一步觀察。

    最後必須指出的是,目前兩岸關係正處於「冷和」階段,台灣要化解加入CPTPP的可能障礙,適時改善兩岸關係應是必要條件之一。政府若能參照過去兩岸同時加入WTO和APEC的成功模式,轉而主動出擊,對外宣稱「兩岸同時加入CPTPP,對亞太區域經濟合作可做出更大貢獻。」此舉或可讓CPTPP主要成員國在中國大陸的壓力下,也能有另一個折衷的選擇空間。相信唯有這樣,才是爭取相關國家支持台灣加入CPTPP第二輪談判的靈活策略。

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