被忽略的台灣在APEC定位

發表:2019年11月3日

    亞太經濟合作(APEC)組織第27次領袖峰會,原定於今年11月16-17日在智利北部城市安托法加斯塔召開,但因智利內部爆發動亂,該項峰會已被迫停辦。由於APEC是目前台灣參與的國際經貿組織當中層次最高的一個,備受政府當局高度重視,如今停辦一次,蔡英文總統已深表遺憾。

    然而,如果大家能夠利用今年APEC領袖峰會停辦,不再激情地討論台灣領袖代表張忠謀有沒有與中國大陸國家主席習近平互動,轉而冷靜地探究台灣在APEC究竟是處於甚麼定位,是否如蔡英文總統所強調的是「完整成員」,那毋寧更有意義,相信也有助於未來台灣更精準地參與APEC,以及在APEC架構下與中國大陸維持正向的互動關係。

(本文原載於2019年11月號《海峽評論》第347期,內容略作刪改)

    長久以來,兩岸參與APEC活動一直是國人關切的議題。1991年中國大陸、台灣和香港同時加入APEC,據悉兩岸與APEC方面都簽署有備忘錄,但過去政府外交部門以保密為由,從未公開說明備忘錄內容,也因此,究竟當時兩岸加入APEC又是如何被定位,迄今仍是一團謎。只是外界充滿不解的是,為何迄今台灣的外交部長不能參加APEC部長級會議?且 APEC資深官員會議〈SOM〉和部長級會議也不能在台灣舉辦?甚至台灣的領袖(總統)不能親自出席APEC領袖峰會,而必須指派領袖代表出席?殊不知這背後實與上述1991年的備忘錄和1993年兩岸參加在美國西雅圖召開的首次領袖峰會的安排模式有關。

一、兩岸加入APEC的定位問題

回顧APEC的成立和發展歷程,1989年第一屆APEC部長會議在澳洲坎培拉舉行,中國大陸因當年六月四日發生「天安門事件」,加上台灣的地位問題敏感等因素,導致兩岸連同香港要求加入APEC的申請並未立即被接受。1990年第二屆APEC部長會議在新加坡舉行,並通過聯合聲明,始承認中國大陸、台灣和香港不論是其現行經濟活動,還是就其對亞太地區今後繁榮而言,均具有特殊重要的意義,所以該三方加入APEC是合適的。部長們還同意應繼續與該三方進行談判,以便達成三方和APEC現有成員都能同意的安排,進而使三方能於翌年在韓國漢城〈現為首爾〉舉行第三屆APEC部長會議時,儘早加入該組織。後來APEC SOM主席(即韓國外交部助理部長)李時榮辛苦穿梭於中國大陸、台灣和香港進行談判,希望能與該三方就加入APEC的定位問題取得共識。

1991年10 月2日,中國外交部國際司司長秦華蓀和韓國的李時榮在紐約簽署了關於三方同時加入APEC的諒解備忘錄,除強調中國大陸以主權國家名義、台灣和香港則以「地區經濟體」名義同時加入APEC,並對台灣的稱謂和參加活動級別加以明確規定。亦即台灣方面要用「Chinese Taipei」名稱,而且只能由主管經濟事務的部長級官員與會,其外交部長或外交部副部長(政務次長)都不得參加會議。至於「Chinese Taipei」一詞,大陸方面譯為「中國台北」,但台灣方面則譯為「中華台北」,頗有「一中」各表之意味。

台灣外交部門在與李時榮談判過程,剛開始時態度強硬,堅持在APEC必須享有「平等地位」,更不同意使用中國大陸原先所提出的「中國台灣」(Taiwan ,China)名稱,也不願接受外交部長不得與會的安排。當時台灣高層甚至不願就這些問題,與大陸方面直接談判,這就使得李時榮的談判工作遭遇障礙。李時榮後來只好向台灣方面發出最後通牒:「如果台灣方面再拒不接受妥協,將讓中國大陸和香港先加入APEC。」最後台灣外交部門才不得已作出讓歩,並簽署加入APEC的備忘錄。

據瞭解,在中國大陸加入APEC的備忘錄中,載有「注意到(Taking note)有關主權國家和地區經濟體之間的差異之立場」字句,但台灣外交部門所簽署的備忘錄,則無該段文字,所以台灣方面強調中國大陸與APEC簽署的備忘錄,不能作為排除台灣在APEC中平等參與權利之依據。不過,就實際運作來看,至今台灣的外交部長仍無法參加APEC,APEC SOM會議和各項部長級會議也始終不能在台灣舉辦,因此若硬說台灣是APEC的「完整成員」,恐怕還有商榷之處。

二、台灣出席APEC領袖峰會的模式  

    眾所皆知,1989年成立的APEC,直到1992年都只召開部長級會議,延至1993年才在美國西雅圖召開首屆APEC領袖峰會,當時台灣方面曾積極爭取讓李登輝總統出席,一度造成兩岸在APEC場域的外交戰達到空前緊張程度。因為在籌備APEC領袖峰會期間,時任中國國家主席江澤民主席力圖對台灣「立好規矩」。他認為台灣作為中國領土的一部份,自始就是以「地區經濟體」身分參加APEC的活動;尤其1991年台灣加入APEC所簽署的備忘錄,必須在實踐中予以體現。

    另外,主辦國美國總統柯林頓體認到中國大陸在亞太區域經濟合作的重要性,同時也期待與中國大陸趁西雅圖召開首屆APEC領袖峰會的機會,舉行中美兩國領袖會議,以實質改善自1989年「天安門事件」以降美中兩國的惡劣關係。也因此,美國即按1991年兩岸加入APEC的備忘錄辦事,確認台灣方面不能由總統或行政院長與會,只能作為「地區經濟體」,派遣負責經濟事務的部長級官員代表參加,此一安排即被稱為「西雅圖模式」,並成為往後兩岸參加APEC領袖峰會的硬規則。

事實上,在西雅圖召開首屆APEC領袖峰會,係由柯林頓總統所主導,台灣方面基於台美傳統友好關係,本以為李登輝總統應可出席,當獲悉連美國也沒辦法抵擋來自中國大陸的政治壓力後,相關單位一度考慮仿效馬來西亞總理馬哈迪抗議美國霸權心態一樣,以拒絕出席來抗議主辦國的不平等待遇。但最後還是得面對國際現實,既然美國不可能違背其「一個中國」原則,台灣方面與其拒絕出席消極抵抗,不如務實參與積極表現,如此既可不讓美國為難,更能突顯台灣方面的立場。因而,李登輝總統遂指派當時的經建會主委蕭萬長為領袖代表參加該次峰會。

1994年,第二屆APEC領袖峰會在印尼茂物舉行,由於李登輝總統正積極推動南向政策,與印尼領導階層政商關係良好,曾計畫拉高領袖代表層級,委派時任行政院副院長兼經建會主委的徐立德與會,但中國大陸指控此舉違反台灣加入APEC的備忘錄規則,最後徐無法如願出席。1995年,第三屆APEC領袖峰會在日本大阪舉行,有鑒於台日關係緊密,政府外交部門認為可以闖關,乃再度委派徐立德與會;結果在中國大陸以同樣理由的反對下,徐二度無緣參與APEC領袖峰會。特別是2001年在中國上海舉行APEC領袖峰會時,民進黨已經執政,陳水扁總統試圖尋求突破,以領袖峰會主題之一是「反恐」為由,委派具有法務背景、已退休的副總統李元簇出席,無奈當年兩岸關係冰封,李終究無法成行,並留下台灣首度缺席APEC領袖峰會的紀錄。

三、兩岸在APEC領袖峰會的互動

在APEC領袖峰會的場域,中國大陸國家領導人和台灣方面總統委派的領袖代表,是否安排會晤或有相關的互動,一直都成為外界矚目焦點,並被視為觀測兩岸關係發展的指標。若歸納自1993年以來的歷屆APEC領袖峰會,兩岸領袖及領袖代表能在APEC場域舉行正式會晤,就只有在國民黨執政時代的馬英九總統任內(2008年~2015年),連續五年成辦;至於在民進黨執政時代的陳水扁和蔡英文總統任內,台灣的領袖代表則都望斷秋水,無法與中國大陸國家領導人舉行會晤,而只能爭取在APEC領袖峰會忙亂的會場上,作禮貌性地打招呼、或極短暫時間的寒暄。

但必須指出的是,在馬英九總統任內,兩岸之所以能夠在APEC領袖峰會場域舉行會晤,最主要的關鍵是台灣方面奉行「九二共識」,兩岸關係穩定和好,也因此大陸方面在避開可能導致「一中一台」和「兩個中國」的政治誤判之下,遂通過國民黨與中國共產黨的「黨對黨」機制,於2008年到2012年安排中共總書記胡錦濤與國民黨榮譽主席暨國家政策研究基金會董事長連戰會晤,以及在2013年到2015年安排中共總書記習近平與國民黨副主席暨兩岸共同市場基金會董事長蕭萬長會晤。但自從2016年政黨輪替、蔡英文當選總統後,因不再認同「九二共識」,並強調「台灣共識」,肇致兩岸關係表面冷和、實質上嚴峻緊張,更遑論要在APEC領袖峰會場域安排兩岸會晤了。

四、結語

     綜合上述,由於台灣在加入APEC地位「特殊」,並未能享有「完整成員」待遇,即使今年APEC領袖峰會能如期舉辦,一般預估,隨著台灣進入總統大選緊張階段,加上蔡英文政府的「親美反中」政策,習近平總書記不至於會在APEC領袖峰會這樣的國際舞台,臨時起意而與台灣的領袖代表張忠謀會晤,從而模糊「一個中國」原則,並間接替蔡英文總統競選連任加分。尤其近幾個月香港「反送中」運動已走偏鋒,烈焰難息,而台灣毫不掩飾地公然對之表態支持;逢此大陸方面對「港獨」、「台獨」匯流深懷戒心,習近平更沒有理由與張忠謀會晤,而給台灣方面誤判兩岸三地的敏感形勢。

    至於在APEC領袖峰會期間,據已往經驗,中國國家領導人和台灣領袖代表頂多會禮貌性點頭、打個招呼,或停下腳步短暫寒暄而已,很難期待會有出人意外的針對某些特定議題的談論。這也是為什麼張忠謀在接受蔡英文總統的派令時,被記者詢問將向習近平說些什麼,他也只能回稱;「到現在為止,還沒計畫要談什麼!」但這並非張忠謀所不為,而是兩岸關係惡化使之不能為也!

   總之,今年智利APEC領袖峰會已停辦,接著明(2020)年由馬來西亞接手舉辦該項峰會,但台灣在APEC地位和兩岸在APEC架構下的互動關係,似乎不會有新的改變,除非明年一月台灣再度政黨輪替,國民黨重回執政。因為1991年台灣加入APEC備忘錄和1993年台灣出席APEC領袖峰會的「西雅圖模式」的制約仍在。也因此,展望明年的APEC領袖峰會,如果兩岸關係沒有突破性改善,台灣參與APEC的道路依舊不會平坦!

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